Regolamento o direttiva? Il nodo della riforma UE appalti

Il perimetro di ogni Mercato, soprattutto in termini di
accessibilità e trasparenza, è delineato da due fattori principali:
le Risorse e le Regole.

Senza Risorse non esisterebbe alcun mercato e senza Regole
prevarrebbe la legge del più forte.

Non sfugge a questo principio il mercato delle “opere di genio
civile”, ed in questa sede daremo priorità al profilo delle Regole,
traendo spunto dalla proposta di
Regolamento COM (2026) 590 final presentata dalla Commissione
europea ad inizio settembre 2026.

Da
mezzo secolo di direttive al Regolamento UE sugli appalti

Vi è un cambio di rotta epocale rispetto a tutto il modus
operandi che ha segnato negli ultimi 50 anni il rapporto tra EU e
singolo Stato membro.

Ricordiamo che sino ad ora il legislatore sovrannazionale
adottava una Direttiva ed il legislatore nazionale, a seguire, ne
recepiva i contenuti.

Evidenziamo solo i principali passaggi della anzidetta
dinamica:

• Direttiva 71/305/CEE e suo recepimento nella legge
  584/1977;
• Direttiva 89/440/CEE e suo recepimento nel D.lgs. 406/1991 e
  nel D.P.C.M. 10 gennaio 1991, n. 55 (Bando Tipo);
• Direttiva 93/37/CEE e suo recepimento nella legge 109/1994, nel
  D.P.R. 554/1999 e nel D.P.R. 34/2000;
• Direttiva 2004/18/CE e suo recepimento nel D.lgs. 163/2006 e
  nel D.P.R. 207/2010;
• Direttiva 2014/24/UE e suo recepimento nel D.lgs. 50/2016.

Dai cassetti della memoria è utile ricordare come il mercato è
anche cresciuto con la progressiva individuazione dei passaggi
della Direttiva già dotati di valenza self-executing, ed in quanto
tali immediatamente applicabili, e di ciò che invece non lo era e
che necessitava di uno specifico recepimento.

Oggi si cambia questo paradigma e si vorrebbe disciplinare, a
livello sovrannazionale, il mercato pubblico non più con una
Direttiva ma con un Regolamento.

Che differenza c’è tra regolamento e direttiva europea?

Giova forse, preliminarmente, rammentare la portata degli atti
adottati dalle istituzioni europee in base ai poteri conferiti dai
trattati; in particolare l’articolo 288 del TFUE elenca gli atti
tipici:

• Regolamenti: hanno portata generale, sono obbligatori in tutti
  i loro elementi e direttamente applicabili in ciascuno Stato
  membro;
• Direttive: vincolano lo Stato membro cui sono rivolte per
  quanto riguarda il risultato da raggiungere, lasciando alle
  autorità nazionali la scelta della forma e dei mezzi di attuazione
  (recepimento);
• Decisioni: sono atti obbligatori in tutti i loro elementi ma
  destinati a soggetti specifici (uno Stato membro o un
  individuo);
• Raccomandazioni e Pareri: Non sono vincolanti.

Perché il Regolamento UE non è lo strumento adatto ai lavori
pubblici

È bene essere chiari: il Regolamento, per le sue
caratteristiche, non rappresenta il mezzo idoneo per disciplinare
la regolamentazione del mercato dei lavori pubblici.

La presente analisi non entra nel merito delle singole 200
pagine della proposta di Regolamento bensì esclusivamente sulla
idoneità dello strumento normativo prescelto.

Un Regolamento, peraltro, che affronta in un unico calderone le
tematiche dei servizi – lavori – forniture che hanno pesi e
dinamiche assolutamente eterogenee tra di loro già all’interno di
ogni singolo Paese, figuriamoci nella ottica di un mercato unico
europeo.

La eccessiva rigidità della sua struttura non consente una
idonea vestibilità per tutti e 27 i Paesi dell’Unione europea che
hanno situazioni e realtà assolutamente disomogenee.

Per evitare osservazioni prive di pregio di teorici della
materia, di coloro ossia che non si sporcano le mani (committenti –
operatori – professionisti) quotidianamente con il ricordato
mercato, è utile ribadire che non è in discussione il ruolo
trainante dell’Unione europea: al di fuori di una Europa
organizzata e coesa non vi è nessun futuro, per alcun stato membro,
atteso la globalizzazione e la dimensione dei problemi da
affrontare.

A livello nazionale si è sempre auspicata una dinamica bifasica,
con una Legge sui contratti pubblici (servizi – lavori – forniture)
ed un Regolamento a valle che affrontasse e disciplinasse
puntualmente le tematiche dei lavori pubblici.

La proposta di Regolamento COM (2026) 590 final è sbagliata
nella scelta del veicolo normativo utilizzato e tutte le
incongruenze che esso contiene sono figlie di questo peccato
originale.

Nelle 200 pagine della proposta di Regolamento sono affrontate
tematiche assolutamente generali sulle quali nella stragrande
maggioranza non si può non essere d’accordo: la loro declinazione
pratica nella quotidianità dei vari bandi di gara, all’interno dei
singoli Paesi, risulterà particolarmente complessa e di difficile
attuazione.

Revisione prezzi e subappalto, cosa succede se prevale il
Regolamento?

Quale margine di adattamento avranno i singoli Stati membri
atteso il carattere vincolante del Regolamento EU?

È evidente sin da subito, che in diversi casi si renderà
necessaria la esigenza di un coordinamento tra le previsioni
nazionali che individuano obbligatori istituti, che nella proposta
europea, hanno una portata facoltativa.

L’istituto della “revisione prezzi”, ad esempio.

Il Regolamento lo prevede solo in termini facoltativi mentre la
ns normativa ha imposto l’obbligo di inserimento di clausole
revisionali nei contratti.

Se restano le previsioni del Regolamento, cosa succede?

In tema di subappalto torna di attualità la indicazione dei
subappaltatori già in offerta.

Analoga previsione era già contenuta nel D.lgs 406/1991 ex
articolo 34 (sestina subappaltatori) e nel D.lgs. 50/2016 ex
articolo 105 (terzina subappaltatori) ed ha sempre fornito pessima
prova pratica tanto da essere espunta nelle successive evoluzioni
normative.

Per gli appalti aventi durata ultra annuale, quali quelli sopra
soglia, ed in considerazione del tempo che intercorre tra
l’esperimento della gara e quello dell’effettivo inizio dei lavori
la anzidetta previsione risulta priva di pregio e portatrice solo
di difficoltà ed ingessamenti.

Quanto precede anche alla luce delle norme che disciplinano la
partecipazione/coinvolgimento di aziende che hanno
(precedentemente) partecipato alla gara di appalto nella veste
(successivamente) di sub appaltatore e viceversa.

Se restano le previsioni del Regolamento, cosa succede?

OEPV, accordo quadro e in house, le specificità del mercato
italiano

Vi sono, poi, delle specificità proprie del ns mercato nazionale
che non possono essere affrontate in una logica pan
generalista.

Temi quali la remuneratività del prezzo di appalto o la
rarefazione, in termini di conoscibilità del mercato dell’in house
e dei settori speciali, necessitano di soluzioni su misura che
tengano conto della singola realtà.

Nella OEPV la individuazione dei criteri di aggiudicazione,
laddove si sovrappongono sempre più diffusamente ai requisiti di
partecipazione, è un tema che non può essere rinviato oltre. Così
come, sempre nella OEPV, la incidenza/valutazione del valore
tecnico della proposta non può continuare ad essere relegata ad un
ruolo marginale e residuale.

L’utilizzo dell’Accordo Quadro, utile in tempo di PNRR, privo di
una progettualità minima di base ed utilizzato artificiosamente per
accorpare procedure di gara riduce il mercato delle piccole/medie
aziende.

Perché conviene tornare a una direttiva europea sugli appalti?

Il mercato unico lo si persegue e raggiunge con una politica di
ampio respiro senza tentare una omogeneizzazione verticistica che
rimarrebbe solo sulla carta priva di alcun effetto pratico nella
realtà, alimentando anzi gli anacronistici rigurgiti anti
europeisti.

Vi sono trame senza energia, manca una visione, un punto di
vista convincente e di comando politico, non vi è alcun slancio in
termini di concretezza, solo rimasticature ed adattamenti lontani
dalle esigenze degli attori del mondo delle opere di Genio
Civile.

La proposta di Regolamento più che indicare una via ci porta in
un labirinto.

È necessario sgranchire le coscienze e, a giudizio di chi
scrive, occorrerebbe tornare alla precedente modalità operativa
(direttiva europea e norma nazionale di recepimento) utilizzando,
con le dovute integrazioni, l’attuale proposta di Regolamento come
base della futura Direttiva.

A cura di Edoardo Bianchi
Imprenditore edile