Per l’ANAC la mancata vigilanza sull’esecuzione del contratto di concessione altera la concorrenza. – Associazione Segretari Comunali e Provinciali

Tratto da: Lavoripubblici

La fase esecutiva non può essere considerata separata dalla gara. Se gli impegni che hanno contribuito all’aggiudicazione non vengono rispettati e la stazione appaltante rinuncia ai controlli previsti dal contratto, le conseguenze non riguardano soltanto la qualità del servizio o la corretta esecuzione delle prestazioni, ma possono incidere anche sulla concorrenza che ha determinato l’esito dell’affidamento.

È questo il principio più significativo che emerge dalla Delibera ANAC n. 173 del 6 maggio 2026, con la quale l’Autorità è intervenuta sulla gestione di una concessione per il servizio di pubblica illuminazione del valore di circa 6,9 milioni di euro.

La vicenda nasce da una segnalazione relativa a una lunga serie di criticità emerse durante l’esecuzione del contratto, ma il provvedimento va ben oltre il caso singolo.

Da questa prospettiva assume particolare rilievo il fatto che l’omissione dei controlli da parte della stazione appaltante nella fase esecutiva e il ritardo nella contestazione degli inadempimenti che consentano la prosecuzione del contratto secondo modalità diverse da quelle offerte in gara determinano un illecito vantaggio competitivo per il concessionario che abbia ottenuto punteggi premiali sulla base di impegni rimasti inattuati.

L’istruttoria è stata avviata a seguito della segnalazione di un consigliere comunale che ha evidenziato numerose anomalie nella gestione del servizio di pubblica illuminazione affidato in concessione.

Secondo quanto rappresentato nell’esposto, vi sarebbero state significative differenze tra quanto promesso dall’operatore economico in sede di gara e quanto concretamente realizzato durante l’esecuzione del contratto.

Tra gli aspetti maggiormente contestati figuravano la mancata attivazione del sistema informativo gestionale e di telecontrollo, l’assenza di adeguata documentazione sulle attività manutentive svolte, il protratto malfunzionamento di impianti semaforici e sistemi di videosorveglianza e risultati ritenuti insoddisfacenti sotto il profilo dell’efficienza energetica.

Le verifiche svolte da ANAC hanno sostanzialmente confermato il quadro rappresentato nella segnalazione. Nonostante tali criticità, infatti, l’amministrazione ha continuato per anni a corrispondere integralmente il canone previsto dal contratto e non risultano contestazioni tempestive degli inadempimenti né l’attivazione dei rimedi contrattuali previsti dalla documentazione di gara.

È proprio questa combinazione tra carenze esecutive e assenza di vigilanza che costituisce il fulcro della decisione dell’Autorità.

Tra le prestazioni maggiormente valorizzate dall’Autorità vi è il sistema informativo gestionale e di telecontrollo previsto dal contratto.

L’offerta dell’aggiudicatario comprendeva infatti uno strumento destinato a consentire all’amministrazione il monitoraggio costante dei consumi energetici, dei guasti, degli interventi manutentivi e dello stato complessivo della rete di illuminazione pubblica. Non si trattava quindi di una componente accessoria del servizio, ma di uno degli elementi qualificanti dell’offerta tecnica.

Il contratto stabiliva che tale sistema dovesse essere installato e reso operativo entro quarantacinque giorni dalla stipula della concessione.

Dalla delibera è risultato invece che l’amministrazione abbia iniziato a utilizzare il programma gestionale ai fini del monitoraggio delle prestazioni soltanto nel marzo 2026, circostanza che rende particolarmente difficile verificare in modo oggettivo e continuativo il corretto adempimento delle obbligazioni contrattuali durante il lungo periodo precedente.

L’Autorità ha sottolineato inoltre che il concessionario aveva ottenuto punteggi tecnici anche grazie a specifici impegni migliorativi che, secondo quanto accertato nel corso dell’istruttoria, non risultavano essere stati eseguiti secondo quanto previsto dall’offerta né adeguatamente documentati e verificati.

L’omissione dei controlli e il forte ritardo nella contestazione degli inadempimenti hanno così consentito la prosecuzione del contratto secondo modalità differenti rispetto a quelle proposte in gara.

Da qui la conclusione per cui il concessionario ha beneficiato di un illecito vantaggio competitivo, avendo conseguito punteggi aggiuntivi sulla base di impegni che non è stato in grado di adempiere.

Quando le prestazioni che hanno contribuito alla valutazione dell’offerta non vengono rispettate e la stazione appaltante non interviene tempestivamente, il pregiudizio si estende alle stesse condizioni concorrenziali che avevano determinato l’esito della procedura.

Altro rilievo particolarmente significativo è quello relativo alla gestione dei pagamenti.

ANAC ha evidenziato infatti che la stazione appaltante ha continuato a corrispondere integralmente le rate del canone pur in assenza di adeguati strumenti di verifica delle prestazioni e senza contestare formalmente le criticità successivamente emerse.

Secondo l’Autorità, consentendo l’esecuzione incompleta o difforme della controprestazione, tale condotta ha comportato l’erogazione di denaro pubblico in misura non dovuta, così come ha determinato la mancata applicazione delle penali previste dalla concessione.

La documentazione contrattuale disciplinava in modo dettagliato le conseguenze economiche derivanti dal ritardo nell’attivazione del sistema informativo gestionale e da altre forme di inadempimento, prevedendo anche il superamento di una soglia oltre la quale sarebbe stato possibile procedere alla risoluzione del rapporto.

Considerando la durata delle criticità contestate, tale limite sarebbe stato ampiamente raggiunto già da tempo. Nonostante ciò, non sono state formulate contestazioni tempestive, applicate penali o avviate iniziative finalizzate all’attivazione dei rimedi previsti dal contratto.

Per l’Autorità questa inerzia ha finito per svuotare di efficacia gli strumenti di tutela predisposti dall’amministrazione e ha consentito la prosecuzione del rapporto senza che il concessionario subisse le conseguenze previste per il mancato rispetto degli obblighi assunti.

La questione non assume rilievo soltanto sotto il profilo dell’adempimento contrattuale. Nel caso delle concessioni, infatti, la mancata applicazione delle penalità incide direttamente anche sulla corretta allocazione del rischio operativo.

Particolarmente severa è stata anche la valutazione espressa nei confronti delle iniziative adottate dall’attuale responsabile del procedimento.

Pur prendendo atto delle verifiche avviate e della sospensione dei pagamenti disposta negli ultimi mesi, ANAC ha osservato che la semplice richiesta di adeguamento alle prescrizioni contrattuali rischia di tradursi in una sanatoria di fatto degli inadempimenti accumulati negli anni.

Secondo l’Autorità, il recupero tardivo delle prestazioni non eseguite non può automaticamente cancellare le conseguenze derivanti dal lungo periodo durante il quale il contratto è stato eseguito in modo difforme rispetto agli impegni assunti.

Da qui la necessità di una valutazione complessiva delle responsabilità e dell’effettiva applicazione degli strumenti previsti dall’ordinamento e dal contratto.

La delibera affronta infine un tema di particolare interesse sotto il profilo sistematico, vale a dire quello del rischio operativo che caratterizza il modello concessorio.

In presenza di un canone sostanzialmente fisso e integralmente corrisposto nonostante le criticità emerse nell’esecuzione del servizio, il concessionario finisce per non sopportare alcun rischio effettivo.

Secondo l’Autorità, la disapplicazione formale o sostanziale delle penali previste dal contratto rischia addirittura di azzerare il rischio operativo nominalmente posto a carico dell’operatore economico.

In una situazione di questo tipo vengono meno proprio quelle condizioni che distinguono la concessione dall’appalto tradizionale e che giustificano il trasferimento del rischio operativo in capo al concessionario.

Per questo motivo ANAC ha sottolineato che l’assenza di conseguenze economiche per l’affidatario rischia di snaturare lo stesso modello concessorio disciplinato dall’art. 165 del D.Lgs. n. 50/2016.

ANAC ha quindi rilevato l’inottemperanza del concessionario agli obblighi assunti con la presentazione dell’offerta migliorativa, oltre che l’inosservanza della normativa in materia di sicurezza.

A carico dell’amministrazione concedente sono emersi gravi ritardi nella contestazione degli inadempimenti, che hanno portato alla disapplicazione dei rimedi previsti dall’ordinamento, dalle penali alla possibile risoluzione contrattuale, motivo per cui l’Autorità ha richiesto l’adozione di correttivi e un riscontro entro trenta giorni.

L’offerta tecnica non termina con l’aggiudicazione e non può essere considerata un documento destinato a perdere rilevanza una volta sottoscritto il contratto. In altre parole, la stazione appaltante non è chiamata soltanto a verificare che il contratto venga eseguito, ma anche a garantire che le prestazioni che hanno determinato l’aggiudicazione siano effettivamente realizzate durante l’intera vita del rapporto.

Quando questo non avviene, il danno non riguarda soltanto la qualità del servizio ricevuto o la corretta gestione delle risorse pubbliche, ma anche le condizioni concorrenziali che avevano determinato l’esito della gara, consentendo all’affidatario di conservare i vantaggi ottenuti sulla base di impegni rimasti, in tutto o in parte, privi di effettiva attuazione.