Fiscalizzazione abuso edilizio: quando è possibile

La possibilità di applicare una sanzione pecuniaria
sostitutiva in luogo della demolizione non appartiene alla
fase in cui il Comune accerta l’abuso e dispone il ripristino, ma
può essere valutata successivamente, quando si passa all’esecuzione
dell’ordine e viene prospettata l’impossibilità
tecnica di rimuovere le opere senza compromettere quelle
legittimamente assentite.

Il principio, più volte ribadito dalla giurisprudenza, è stato
riconfermato dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per
la Regione Siciliana con la
sentenza del 20 luglio 2026, n. 501,
pronunciandosi sulla legittimità di un
ordine di demolizione relativo a numerose opere, tutte
ricondotte dall’amministrazione a un’attività edilizia realizzata
in assenza del necessario titolo abilitativo.

I giudici siciliani non si sono fermati al rapporto tra
demolizione e
fiscalizzazione, tornando anche sulla
successione degli atti previsti dall’art. 31 del d.P.R. n.
380/2001, sugli effetti dell’omessa indicazione dell’area
ulteriore destinata all’acquisizione gratuita e,
soprattutto, sul criterio da utilizzare quando l’abuso è composto
da più opere, realizzate anche in momenti differenti, che non
possono essere isolate artificiosamente se concorrono alla medesima
trasformazione edilizia.

Ordine di demolizione e fiscalizzazione: quando entra in gioco la
sanzione pecuniaria

Il procedimento aveva preso avvio da un’ordinanza comunale con
la quale era stata ingiunta la rimozione di diverse opere edilizie
realizzate senza titolo, tra le quali figuravano una consistente
sopraelevazione, i relativi tamponamenti, una scala esterna in
cemento armato e un vano destinato a deposito e garage, chiuso su
tre lati e realizzato con pareti in blocchi di calcestruzzo,
struttura in ferro zincato e copertura in lamiera.

Il proprietario aveva contestato il provvedimento sotto diversi
profili, sostenendo, tra l’altro, che l’amministrazione non avesse
adeguatamente garantito la partecipazione procedimentale, che
l’ordinanza non individuasse compiutamente l’area destinata
all’acquisizione in caso di inottemperanza e che l’istruttoria
fosse insufficiente.

A queste censure si aggiungevano quelle relative alla
qualificazione delle opere. Secondo il ricorrente, il vano
destinato a deposito e garage avrebbe potuto rientrare nella
disciplina regionale relativa alla chiusura di verande e balconi
mediante strutture precarie, mentre la scala
esterna avrebbe avuto natura pertinenziale; il Comune, inoltre,
avrebbe omesso di verificare, ai sensi dell’art. 34 del
d.P.R. n. 380/2001, se fosse possibile demolire le sole
parti abusive lasciando salva la struttura restante.

Il TAR aveva respinto il ricorso e il CGARS ha confermato la
decisione, ricostruendo i diversi momenti attraverso i quali si
sviluppa l’attività repressiva dell’amministrazione.

Art. 31 del d.P.R. n. 380/2001: dall’ordine di demolizione
all’acquisizione gratuita

Nella controversia assume rilievo la disciplina prevista
dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 per gli
interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale
difformità oppure con variazioni essenziali, rispetto ai quali il
dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, una
volta accertato l’abuso, ingiunge al proprietario e al responsabile
la rimozione o la demolizione delle opere.

L’ingiunzione, però, rappresenta soltanto il primo momento del
procedimento, perché le conseguenze acquisitive presuppongono che
il destinatario non abbia provveduto al ripristino entro il termine
stabilito dalla legge.

In caso di inottemperanza, il bene abusivo e
l’area di sedime, insieme a quella necessaria,
secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di
opere analoghe, vengono acquisiti di diritto e gratuitamente al
patrimonio comunale, mentre l’atto che accerta il mancato
adempimento, previa notifica all’interessato, costituisce titolo
per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri
immobiliari.

La distinzione tra questi passaggi è alla base anche della
risposta fornita dal CGARS sulla mancata indicazione, nell’ordine
di demolizione, di una parte delle aree interessate dalla
successiva acquisizione.

Acquisizione gratuita: l’omessa indicazione dell’area ulteriore non
invalida la demolizione

Uno dei motivi di appello riguardava l’omessa
indicazione dell’area ulteriore rispetto a quella di
sedime destinata all’acquisizione gratuita al patrimonio
comunale.

Il Collegio ha escluso che tale omissione fosse sufficiente a
rendere illegittima l’ingiunzione.

Sebbene le aree da acquisire debbano essere indicate nel
provvedimento che dispone la demolizione, la loro individuazione
assume infatti funzione costitutiva nel successivo
atto che accerta l’inottemperanza, essendo quest’ultimo il titolo
che consente l’immissione nel possesso e la trascrizione nei
registri immobiliari.

L’omessa indicazione dell’area ulteriore nell’ingiunzione di
ripristino, pertanto, non determina l’invalidità dell’ordine di
demolizione, perché la definizione delle superfici coinvolte dagli
effetti acquisitivi trova il suo momento decisivo nel procedimento
che segue l’eventuale mancata ottemperanza.

L’obbligo di ripristinare lo stato dei luoghi rimane così
distinto dalle conseguenze patrimoniali che la legge collega alla
mancata esecuzione dell’ordine.

Fiscalizzazione dell’abuso: quando si applica l’art. 34 del d.P.R.
n. 380/2001

Più articolata è la questione della cosiddetta
fiscalizzazione dell’abuso, vale a dire
l’applicazione, nelle ipotesi previste dal Testo Unico Edilizia, di
una sanzione pecuniaria in luogo della misura demolitoria.

Nel giudizio il proprietario aveva richiamato l’art. 34
del d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che il Comune avrebbe
dovuto verificare preventivamente la possibilità di demolire le
sole parti abusive senza arrecare pregiudizio a quelle eseguite in
conformità.

L’art. 34 disciplina gli interventi eseguiti in parziale
difformità dal permesso di costruire e prevede, come
regola, la rimozione o la demolizione delle opere difformi, mentre
il comma 2 stabilisce che, quando la demolizione non possa avvenire
senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, venga
applicata una sanzione pecuniaria sostitutiva.

Dopo le modifiche introdotte dal Decreto Salva
Casa, la sanzione è pari al triplo del costo di produzione
della parte realizzata in difformità dal permesso di costruire, se
ad uso residenziale, e al triplo del valore venale per le opere
destinate ad usi diversi.

Nel caso esaminato dal CGARS, tuttavia, l’intervento complessivo
non era stato qualificato come una parziale difformità, ma era
stato ricondotto dall’amministrazione al regime repressivo
dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, trattandosi
di attività edilizia realizzata in assenza del necessario
titolo.

Il richiamo all’art. 34 nasceva quindi dalla censura
dell’appellante, secondo il quale la possibile compromissione della
parte non abusiva avrebbe dovuto essere verificata prima ancora di
ordinare la demolizione.

Fiscalizzazione dopo l’ordine di demolizione: la verifica avviene
nella fase esecutiva

Su questo punto il CGARS ha ricordato che, prima dell’entrata in
vigore del Testo Unico Edilizia, una parte della giurisprudenza
riteneva necessario accertare preventivamente se la demolizione
delle opere abusive potesse compromettere la stabilità o
l’integrità della restante struttura.

L’orientamento successivo ha superato questa impostazione,
considerando la sanzione pecuniaria sostitutiva non come un esito
ordinario o automatico del procedimento repressivo, ma come una
misura eccezionale e derogatoria, destinata a
trovare applicazione quando risulti l’oggettiva impossibilità di
procedere alla riduzione in pristino delle parti difformi senza
compromettere la stabilità dell’intero edificio.

La relativa valutazione viene quindi effettuata nella
fase esecutiva, a valle dell’ingiunzione di
demolizione e su istanza dell’interessato, con la conseguenza che
la mancata verifica preventiva da parte dell’amministrazione non
rende illegittimo l’ordine.

La questione potrà essere esaminata successivamente, quando
dovranno essere valutati gli effetti che la demolizione produrrebbe
sulle opere legittimamente assentite, senza che
l’eventuale difficoltà tecnica del ripristino possa essere
utilizzata, già in partenza, per contestare la validità
dell’ingiunzione.

Impossibilità tecnica della demolizione: quale prova deve fornire
il proprietario

Non è sufficiente, peraltro, sostenere genericamente che la
demolizione comprometterebbe il resto dell’edificio, perché il
CGARS richiede che l’interessato fornisca almeno un
principio di prova dell’impossibilità tecnica di eseguire
l’ordinanza.

In mancanza di elementi idonei a dimostrare questa condizione,
l’amministrazione non è tenuta a disporre la fiscalizzazione,
mentre la verifica, quando viene effettivamente sollecitata, deve
restare ancorata agli aspetti tecnico-costruttivi
dell’intervento.

La sentenza esclude, infatti, che l’impossibilità di riduzione
in pristino possa essere ricavata da una ponderazione più ampia
degli interessi coinvolti o dall’affidamento del privato sulla
legittimità delle opere: ciò che rileva è la possibilità materiale
di demolire le parti irregolari senza compromettere quelle
legittimamente assentite.

Abusi edilizi unitari: le singole opere non possono essere valutate
separatamente

Alla questione della fiscalizzazione si affiancava la tesi
dell’appellante secondo cui le diverse opere avrebbero dovuto
ricevere una qualificazione autonoma, tanto che il vano destinato a
deposito e garage avrebbe potuto beneficiare della disciplina
regionale prevista per alcune strutture precarie, mentre per la
scala esterna era stata prospettata la natura pertinenziale.

Quanto al primo manufatto, il CGARS ha condiviso la valutazione
del TAR, osservando che una struttura realizzata con pareti
in blocchi di calcestruzzo e struttura in ferro zincato
non presentava il necessario carattere di precarietà, non potendo
essere considerata facilmente rimovibile.

Il Collegio ha poi ribadito che l’abusività dell’intervento deve
essere esaminata nel suo complesso, senza
parcellizzazioni finalizzate a frazionare la trasformazione
edilizia per assoggettarne i singoli segmenti a regimi abilitativi
differenti.

Il diverso momento temporale nel quale le opere sono state
realizzate non modifica questa valutazione, perché ciò che conta è
la loro riconducibilità al complessivo intervento
edilizio, rispetto al quale non può essere costruita una
qualificazione separata di ciascun elemento al solo scopo di
individuare un regime più favorevole.

Una scala, una tettoia o un tamponamento non possono quindi
essere letti isolatamente quando fanno parte di una trasformazione
più ampia, perché è quest’ultima, nella sua consistenza
complessiva, a dover essere sottoposta alla verifica
urbanistico-edilizia.

Ordine di demolizione: la fiscalizzazione non ne condiziona la
legittimità

Il CGARS ha quindi respinto l’appello, confermando la
legittimità dell’ordine di demolizione e,
soprattutto, la separazione tra il momento nel quale viene
accertato l’abuso e quello nel quale può essere esaminata
l’eventuale impossibilità tecnica di eseguire materialmente il
ripristino.

Nel caso esaminato, inoltre, l’amministrazione si trovava di
fronte a un’attività edilizia complessivamente abusiva, idonea a
determinare una trasformazione del territorio
priva del necessario titolo abilitativo, circostanza che rendeva il
provvedimento repressivo fortemente vincolato: un ulteriore
approfondimento sul perimetro dell’illecito non avrebbe condotto,
secondo il Collegio, a un esito differente dell’attività di
vigilanza, mentre l’ordinanza indicava le opere contestate e
collegava il ripristino alla mancanza del titolo edilizio.

La fiscalizzazione, pertanto, non anticipa né condiziona
l’ordine di demolizione, ma può venire in rilievo successivamente,
quando l’interessato dimostri sul piano tecnico che la rimozione
delle parti abusive non è possibile senza compromettere quelle
legittime; allo stesso modo, l’acquisizione
gratuita resta collegata all’inottemperanza e segue un
autonomo sviluppo procedimentale.

Resta infine il principio della valutazione unitaria
dell’intervento, particolarmente rilevante quando l’abuso
è composto da opere diverse e realizzate in tempi differenti: se
tali opere concorrono alla medesima trasformazione edilizia, non
possono essere scomposte per ricondurle singolarmente a regimi
abilitativi differenti.

Fiscalizzazione dell’abuso: le FAQ su demolizione e art. 34

La fiscalizzazione deve essere valutata prima dell’ordine di
demolizione?

No. Secondo il CGARS, la possibile applicazione della
sanzione pecuniaria sostitutiva viene valutata
nella fase esecutiva, a valle dell’ingiunzione di demolizione e su
istanza dell’interessato. La mancata verifica preventiva non rende
quindi illegittimo l’ordine.

Quando può essere applicata la sanzione pecuniaria prevista
dall’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001?

L’art. 34 riguarda gli interventi eseguiti in parziale
difformità dal permesso di costruire e consente di
applicare la sanzione pecuniaria quando la demolizione della parte
difforme non possa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita
in conformità.

Cosa deve dimostrare chi chiede la fiscalizzazione
dell’abuso?

Non basta affermare che la demolizione potrebbe compromettere il
resto dell’edificio. L’interessato deve fornire almeno un
principio di prova dell’impossibilità tecnica di eseguire
il ripristino senza danneggiare le opere legittimamente
assentite.

L’omessa indicazione dell’area da acquisire rende illegittimo
l’ordine di demolizione?

Non necessariamente. Nel caso esaminato dal CGARS, l’omessa
indicazione dell’area ulteriore rispetto a quella di
sedime non ha determinato l’invalidità dell’ingiunzione,
perché la sua individuazione assume funzione costitutiva nel
successivo provvedimento che accerta l’inottemperanza e produce gli
effetti acquisitivi.