Concessioni balneari, il Consiglio di Stato dà ragione al Comune di Ginosa

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3978 del 19 maggio 2026, ha accolto l’appello del Comune di Ginosa avverso la sentenza n. 1214/2025 del TAR Puglia Lecce, che aveva dato ragione a una società cooperativa concessionaria uscente (L’Angolino Soc. Coop.). La pronuncia (Rel. Cons. Massimiliano Noccelli) si inserisce nel solco già tracciato dalla nota sentenza n. 4480/2024, che aveva imposto al Comune pugliese di dare corso alle procedure competitive per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime in ossequio al diritto eurounitario.

La vicenda trae origine dalla scelta del Comune di Ginosa di non includere, tra i lotti messi a gara nella procedura indetta nel novembre 2024 per l’assegnazione di 20 concessioni demaniali marittime, l’area precedentemente affidata alla società appellata. La decisione era stata motivata dalla modifica della dividente demaniale operata dal Ministero competente e dalla constatazione che l’area in questione, pur ricadendo nel territorio di Ginosa, risultava accessibile esclusivamente dal limitrofo Comune di Castellaneta. Il Comune aveva quindi deliberato di espungere il tratto di spiaggia dalle aree concedibili, destinandolo all’uso pubblico.

La cooperativa, titolare della struttura ricettiva retrostante, aveva impugnato gli atti comunali lamentando non l’indizione della gara in sé, bensì la scelta pianificatoria di sottrarre quella specifica area alla procedura competitiva. Il TAR Lecce aveva accolto il ricorso ritenendo, tra l’altro, che il Comune non potesse procedere all’assegnazione delle nuove concessioni in assenza del Piano Comunale delle Coste (PCC) e che la proroga tecnica dovesse estendersi sino alla stipula dei nuovi atti concessori.

La decisione del Consiglio di Stato

La Sez. VII ha ribaltato integralmente la pronuncia di primo grado, articolando il proprio convincimento su più piani.

Il vizio di extrapetizione. Il primo rilievo, qualificato come “dirimente e assorbente”, concerne il fatto che il TAR avrebbe accolto motivi mai articolati dalla ricorrente. L’Angolino, infatti, non aveva contestato la legittimità dell’avvio della procedura di gara in assenza del PCC – come avevano fatto altri concessionari uscenti in contenziosi paralleli – ma esclusivamente la scelta comunale di non ricomprendere il proprio lotto tra quelli oggetto di affidamento. Il Collegio ha, quindi, rilevato come il primo giudice sia incorso in un evidente vizio di ultrapetizione, accogliendo censure non solo non proposte ma addirittura in contrasto con l’interesse manifestato dalla ricorrente.

La gara può procedere senza il PCC. Sul piano sostanziale, la sentenza ribadisce, richiamando propri precedenti, che la mancata approvazione del PCC non preclude di per sé il rilascio delle concessioni. La regola, dopo l’approvazione del Piano Regionale delle Coste (PRC) pugliese, è la possibilità di procedere agli affidamenti, dovendo i Comuni rinvenire nelle dettagliate previsioni del PRC presupposti, condizioni e limiti. L’eccezione, residuale, è rappresentata dai casi in cui la mancata approvazione del PCC precluda comunque il rilascio, ossia quando si presenti una “palese lacuna non colmabile attraverso il ricorso alla lettura e all’interpretazione del piano regionale”.

Nessun diritto di insistenza né di esclusiva. Particolarmente significativo è il passaggio in cui il Collegio afferma che rientra nella discrezionalità del Comune decidere, sulla base di proprie scelte pianificatorie, di non destinare nuovamente a gara un tratto di spiaggia già assegnato, reindirizzandolo all’uso pubblico e alla fruizione collettiva. Sul demanio marittimo, sottolinea il Consiglio di Stato, non sussiste alcun diritto di insistenza a favore degli operatori economici uscenti, né, “ancor meno e più a monte”, un diritto di esclusiva che obblighi il Comune a destinare tutte le aree demaniali del litorale agli operatori economici. Nel bilanciamento degli interessi, deve essere accordata “prevalente tutela all’uso generale del bene pubblico in favore della collettività, quale uso normale dello stesso, in luogo di quello, eccezionale, di privativa in favore del concessionario”.

La proroga “tecnica” è figura eccezionale e di stretta interpretazione. Il Consiglio di Stato corregge anche l’interpretazione del TAR sull’art. 3, comma 1, della legge n. 118/2022, come modificato dal d.l. n. 131/2024. Il termine massimo del 30.9.2027 non è un termine fisso e inderogabile, ma il limite ultimo entro cui può estendersi la proroga purché strettamente funzionale allo svolgimento della singola gara comunale. La proroga tecnica – ricorda la Sezione richiamando l’ordinanza della CGUE del 4.6.2025 in C-464/24 – costituisce ipotesi eccezionale che si giustifica solo per assicurare interinalmente la gestione del bene in pendenza della gara, da svolgersi quanto prima, e fino alla sua conclusione con il subentro dell’aggiudicatario. Ogni proroga “automatica” sganciata dall’indizione della gara diventa un’illecita protrazione di effetti anticoncorrenziali.

Nessun indennizzo dovuto. Quanto alla pretesa di indennizzo, il Collegio richiama la sentenza della CGUE del 11.7.2024 in C-598/22, secondo cui “l’appropriazione gratuita e senza indennizzo, da parte del soggetto pubblico concedente, delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico costituisce l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico”. Nessuna norma nazionale o europea, conclude la sentenza, prevede un diritto del concessionario cessato a ristori patrimoniali a carico dell’amministrazione concedente.

Il quadro di sistema: la recente ordinanza delle Sezioni Unite

La pronuncia in esame si colloca in un contesto giurisprudenziale che, anche sul versante della Corte di Cassazione, ha visto, recentemente, un significativo consolidamento. Con l’ordinanza n. 14568 del 17.7.2026, le Sezioni Unite hanno dichiarato inammissibile il ricorso proposto da numerose imprese balneari del Comune di Rimini avverso la sentenza n. 17/2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato – quella, per intendersi, che aveva affermato i principi della disapplicazione delle proroghe automatiche delle concessioni e della loro cessazione di efficacia al 31.12.2023.

Le Sezioni Unite hanno rilevato plurime ragioni di inammissibilità: il difetto di legittimazione dei ricorrenti, che non avevano partecipato al giudizio definito dalla Plenaria; l’esistenza, in astratto, del diverso rimedio dell’opposizione di terzo ex art. 108 del codice del processo amministrativo; la tardività del ricorso, proposto ben oltre il termine lungo; e, soprattutto, l’inammissibilità anche ai sensi dell’art. 360 bis n. 1 c.p.c. Quest’ultimo profilo è particolarmente rilevante: richiamando la precedente pronuncia n. 28959/2025, la Suprema Corte ha ribadito che la denuncia per eccesso di potere giurisdizionale non è ammissibile quando con essa si deduca un mero error in iudicando consistente nell’erronea interpretazione della portata di una direttiva europea, trattandosi di attività ermeneutica che costituisce il proprium della funzione giurisdizionale.

Ne deriva un quadro nel quale i principi affermati dalla Plenaria del 2021 risultano ormai sostanzialmente blindati anche sotto il profilo dell’impugnabilità per motivi di giurisdizione, mentre il Consiglio di Stato prosegue – come dimostra la sentenza in commento – nel lavoro di applicazione e affinamento di tali principi al caso concreto, coniugando l’obbligo di indizione delle gare con il riconoscimento di significativi spazi di discrezionalità amministrativa nella pianificazione e nell’individuazione dei lotti.

I principi affermati

Dalla sentenza del Consiglio di Stato emergono alcuni principi di particolare rilievo per gli enti locali e gli operatori del settore: l’obbligo di indire le gare per le concessioni demaniali marittime non può essere ulteriormente procrastinato, neppure invocando la mancata adozione del PCC, quando il PRC contenga prescrizioni sufficientemente dettagliate; il Comune conserva piena discrezionalità nella scelta dei lotti da mettere a gara, potendo legittimamente destinare alcune aree all’uso pubblico anziché alla concessione esclusiva; la proroga tecnica è strumento eccezionale e va correlata alla singola procedura comunale, non potendo trasformarsi in una proroga automatica generalizzata; non esistono né un diritto di insistenza né un diritto all’indennizzo automatico in capo al concessionario uscente.

© Riproduzione Riservata