Disabilità e istruzione domiciliare: a Torino vince il diritto allo studio

Il Tribunale di Torino riconosce il diritto di un’alunna con disabilità alle undici ore di istruzione domiciliare previste dal PEI, ritenendo illegittima la riduzione disposta dalla scuola. Il CNDDU chiede una disciplina normativa chiara sulle responsabilità delle istituzioni.

Alunna con disabilità: il Tribunale di Torino impone il pieno rispetto del PEI con undici ore di istruzione domiciliare. La tutela del diritto allo studio richiede anche certezza normativa sulle responsabilità delle istituzioni

Il Coordinamento Nazionale Docenti della disciplina dei Diritti Umani accoglie con favore l’ordinanza del Tribunale di Torino che ha riconosciuto il diritto di un’alunna con disabilità a beneficiare integralmente delle undici ore settimanali di istruzione domiciliare previste dal Piano Educativo Individualizzato (PEI), ritenendo illegittima la riduzione delle ore disposta dall’istituzione scolastica per esigenze organizzative.

La pronuncia riafferma un principio ormai consolidato nell’ordinamento: il diritto all’istruzione degli alunni con disabilità costituisce un diritto soggettivo perfetto, il cui esercizio non può essere condizionato da limiti organizzativi o finanziari dell’Amministrazione. Il PEI, elaborato dal Gruppo di Lavoro Operativo ai sensi dell’articolo 7 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66, come modificato dal decreto legislativo n. 96 del 2019, rappresenta l’atto di concretizzazione del progetto educativo individualizzato e vincola l’azione dell’Amministrazione scolastica, la quale non può disattenderne unilateralmente il contenuto.

La decisione del Tribunale trova fondamento nei principi sanciti dagli articoli 2, 3, 34 e 38 della Costituzione, nella legge 5 febbraio 1992, n. 104, nella Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, ratificata dall’Italia con legge n. 18 del 2009, nonché nella normativa sull’inclusione scolastica che riconosce alla personalizzazione dei percorsi educativi il valore di strumento essenziale per garantire l’effettività del diritto allo studio.

L’inclusione, tuttavia, non può esaurirsi nella sola affermazione di un diritto. Essa implica una responsabilità istituzionale più ampia, che richiede un’organizzazione amministrativa capace di rendere concretamente esigibili i diritti senza trasferire sui singoli operatori il peso delle lacune normative. Una comunità educativa autenticamente inclusiva si misura non soltanto nella capacità di riconoscere i bisogni della persona, ma anche nell’idoneità delle istituzioni a predisporre condizioni operative certe, coerenti e rispettose dei principi dello Stato di diritto.

Proprio sotto questo profilo la vicenda pone questioni che meritano un’attenta riflessione.

L’attività di istruzione domiciliare si svolge in un contesto che, pur divenendo temporaneamente luogo di esercizio di una funzione pubblica, resta un ambiente privato, sottratto ai poteri organizzativi e di vigilanza propri dell’istituzione scolastica. Da tale circostanza discendono rilevanti interrogativi in ordine all’individuazione delle posizioni di garanzia e alla ripartizione delle responsabilità tra amministrazione scolastica, enti locali, amministrazioni sanitarie e nucleo familiare.

Il decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 impone al datore di lavoro l’obbligo di tutelare la salute e la sicurezza dei lavoratori nell’ambito dei luoghi in cui la prestazione viene resa. Tuttavia, l’ordinamento non disciplina espressamente le modalità attraverso cui tale obbligo debba essere assolto quando l’attività didattica si svolga presso un’abitazione privata, rispetto alla quale il dirigente scolastico non dispone né di poteri di intervento né di strumenti idonei a verificare la conformità degli ambienti, degli impianti, degli arredi e delle condizioni di accessibilità.

Analoga incertezza riguarda il regime delle responsabilità conseguenti all’eventuale verificarsi di eventi dannosi. In assenza di una disciplina positiva che individui il soggetto competente alla preventiva verifica delle condizioni di sicurezza dell’ambiente domestico e alla eventuale realizzazione degli interventi necessari, il rischio è quello di determinare una sovrapposizione di obblighi e responsabilità incompatibile con i principi di legalità, certezza del diritto e buona amministrazione.

Il principio di legalità, sancito dall’articolo 97 della Costituzione, esige che ogni funzione pubblica trovi fondamento in disposizioni normative chiare, idonee a definire preventivamente competenze, limiti e responsabilità. Non appare, pertanto, giuridicamente sostenibile ricavare in via interpretativa obblighi ulteriori a carico delle istituzioni scolastiche concernenti la verifica dell’idoneità strutturale dell’abitazione dell’alunno, la conformità degli impianti o l’eliminazione di eventuali situazioni di rischio, trattandosi di attività che esulano dalla sfera di disponibilità giuridica dell’Amministrazione scolastica e che richiederebbero un’espressa previsione legislativa.

La tutela del diritto allo studio non può essere perseguita attraverso un’indebita estensione delle posizioni di garanzia gravanti sui dirigenti scolastici e sul personale docente. L’effettività dei diritti fondamentali presuppone, infatti, un ordinamento nel quale l’ampliamento delle prestazioni pubbliche sia accompagnato da una corrispondente definizione delle competenze amministrative e dei correlati regimi di responsabilità. Diversamente, il rischio è quello di affidare alla sola giurisprudenza il compito di colmare lacune ordinamentali che competono, invece, al legislatore e all’Amministrazione.

Il Coordinamento Nazionale Docenti della disciplina dei Diritti Umani ritiene pertanto improcrastinabile un intervento normativo che disciplini organicamente l’istruzione domiciliare, individuando con precisione i soggetti titolari delle relative funzioni, le procedure di verifica delle condizioni di sicurezza degli ambienti, le modalità di tutela del personale scolastico e il riparto delle responsabilità tra amministrazione statale, enti territoriali, aziende sanitarie e famiglie.

L’autorità giudiziaria è chiamata a garantire la piena tutela dei diritti quando essi risultino lesi; non può, tuttavia, sostituirsi alla funzione conformativa del legislatore né supplire stabilmente alle carenze dell’organizzazione amministrativa. In uno Stato costituzionale di diritto, l’effettività dell’inclusione si realizza quando il riconoscimento dei diritti si accompagna a una disciplina normativa coerente, completa e prevedibile, capace di coniugare la massima protezione della persona con disabilità con il rispetto dei principi di legalità, buon andamento, proporzionalità e certezza delle responsabilità pubbliche.

Solo in tale prospettiva l’inclusione cessa di essere il risultato di un intervento giurisdizionale riparatorio e diviene espressione ordinaria di un sistema educativo realmente fondato sulla dignità della persona, sulla responsabilità delle istituzioni e sulla piena attuazione dei valori costituzionali.

prof. Romano Pesavento, presidente CNDDU