la responsabilità della Pubblica Amministrazione per l’affidamento incolpevole (nota a Cass., Sez. Un., 25 settembre 2025, n. 2608). – Associazione Segretari Comunali e Provinciali

Tratto da: Ildirittoamministrativo.it

Autrice: Ilaria Rizzuti

Abstract

La sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, resa in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, offre un chiarimento di particolare rilievo in ordine al riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in tema di risarcimento del danno da lesione dell’affidamento incolpevole del privato. La Corte afferma che la responsabilità da lesione dell’affidamento presuppone la frustrazione della fiducia nell’azione amministrativa, quale manifestazione del diritto soggettivo del singolo all’autodeterminazione nelle scelte che comportano l’impiego di risorse. La giurisdizione spetta, pertanto, al giudice amministrativo nelle materie di giurisdizione esclusiva, restando ferma quella del giudice ordinario negli altri casi. La pronuncia rappresenta l’occasione per una riflessione sulla natura giuridica dell’affidamento, istituto di confine tra diritto pubblico e diritto privato. Il contributo intende mettere in evidenza la dinamica relazionale che conduce dalla fiducia inizialmente riposta dal privato nel comportamento dell’amministrazione al suo eventuale tradimento, quale presupposto della domanda risarcitoria. La fiducia del cittadino nell’azione della Pubblica Amministrazione costituisce, infatti, il presupposto dell’affidamento e la condizione di legittima aspettativa circa la correttezza, la coerenza e la stabilità dell’agire amministrativo. L’affidamento, quale concretizzazione operativa della fiducia, orienta le scelte e i comportamenti del soggetto, divenendo fondamento della responsabilità risarcitoria ove risulti deluso. Fiducia e affidamento si pongono, pertanto, come concetti complementari: la prima genera il secondo, e il tradimento dell’affidamento dà luogo alla responsabilità della Pubblica Amministrazione.

Indice:  1. Il principio di fiducia. – 2. Dalla fiducia nel titolo edilizio alla domanda risarcitoria: il percorso processuale. – 3. La questione sottoposta al vaglio della Corte di Cassazione. – 4. La tutela risarcitoria contro l’agire illegittimo della P.A. –5. L’inquadramento sistematico della responsabilità da lesione dell’affidamento. –5.1 Presupposti e comportamenti rilevanti. – 5.2.  Dimensione relazionale della responsabilità. – 5.3. Affidamento legittimo e affidamento incolpevole. – 5.4. Riparto di giurisdizione. – 6.  La soluzione: il tradimento della fiducia quale fondamento della responsabilità risarcitoria. – 6. 1.Inerenza al potere. – 6. 2 Riparto di giurisdizione. – 7.  Osservazioni.

1. Il principio di fiducia

Il concetto di fiducia presenta una valenza trasversale e assume rilievo in una molteplicità di settori disciplinari[1].

In ambito giuridico il suo ruolo è progressivamente cresciuto fino a trovare un riconoscimento esplicito nell’art. 2 del vigente Codice dei Contratti Pubblici[2], che ne sancisce la natura di principio generale dell’azione amministrativa. Tale disposizione segna l’approdo di un lungo percorso storico e culturale volto a conferire dignità giuridica a una categoria tradizionalmente appartenente alla sfera etico-sociale.

Nella concezione primordiale dell’ordine giuridico romano la fides era espressione di un valore religioso personificato nella Dea Fides[3] simbolo della lealtà nei patti e della reciproca affidabilità, tanto nei rapporti tra uomini quanto in quelli tra uomini e divinità [4] . In un primo tempo, il valore morale della fides si manifestava in ambito familiare, quale principio regolatore dei vincoli di obbedienza che legavano i membri della comunità domestica al pater familias.

Progressivamente, la fides assunse il significato di “affidabilità del singolo agli occhi della collettività”^[5], configurando una dinamica fiduciaria basata sull’alternanza tra il dare e il ricevere fiducia e un meccanismo di regolazione sociale fondato su vincoli etici e reputazionali, non coattivi ma sostenuti dalla parola e dalla credibilità personale^[6]. Tra il IV e il III secolo a.C., con l’apertura di Roma ai mercati e ai traffici internazionali, la fides si evolse nella bona fides, adattandosi ad un contesto più complesso, caratterizzato da relazioni economiche e giuridiche tra soggetti appartenenti a comunità diverse. In tale scenario sorsero le figure della fiducia cum amico e della fiducia cum creditore, accomunate dal trasferimento di un bene dal fiduciante al fiduciario per finalità ulteriori rispetto a quelle tipiche[7]. Il nucleo essenziale di tale istituto, fondato sulla lealtà e sull’affidamento, sopravvive tuttora nel moderno negozio fiduciario, che ne conserva la struttura relazionale^[8].

In ambito civilistico, la fiducia costituisce il fondamento di numerosi rapporti professionali, come quello tra medico e paziente o tra avvocato e cliente. Il legislatore stesso ne riconosce l’importanza: basti richiamare l’art. 25 della legge n. 833 del 1978, che definisce il rapporto di cura come “rapporto fiduciario”[9], principio poi ribadito dalla legge n. 219 del 2017, la quale cristallizza la “relazione di cura e di fiducia tra paziente e medico”[10]. Analogamente, il Codice deontologico forense[11] individua nella fiducia reciproca il presupposto indefettibile del rapporto professionale tra difensore e assistito^[12].

Nel diritto costituzionale, la fiducia assume una dimensione istituzionale e si manifesta in diverse forme, id est la fiducia parlamentare, il voto di fiducia e la mozione di sfiducia ai sensi dell’art.94 della Costituzione.[13]  Pur in assenza di una definizione positiva, la Costituzione presuppone la sussistenza della fiducia, quale elemento costitutivo del rapporto tra Parlamento e Governo, configurandola come manifestazione tipica della forma di governo parlamentare^[14].

Nel diritto amministrativo la fiducia si traduce principalmente nell’affidamento del cittadino verso l’operato della pubblica amministrazione. A partire dagli anni Settanta, la riflessione dottrinale — autorevolmente inaugurata da studi^[15] volti a valorizzare il ruolo dell’affidamento del privato verso l’amministrazione — ha progressivamente delineato i confini di tale principio, individuandone le prime declinazioni nell’autotutela, nella decadenza dei poteri amministrativi e nei comportamenti dell’amministrazione espressi tramite prassi costanti. In tali ambiti, la fiducia del cittadino viene tutelata quale espressione del principio di stabilità dei rapporti giuridici e di correttezza dell’azione amministrativa[16].

Si osserva come, in tutte le sue declinazioni ordinamentali, la fiducia presuppone l’esistenza di una relazione.  Ciò trova conferma sul piano etimologico: il termine, infatti, deriva dal latino fiducia, a sua volta da fidĕre (“fidare, confidare”), e rinvia ad un atteggiamento di apertura verso l’altro, fondato su una valutazione positiva delle circostanze, capace di generare sicurezza e stabilità [17]. Tale radice semantica rivela la natura relazionale e intersoggettiva della fiducia, che il diritto ha progressivamente tradotto in categoria giuridica, idonea a esprimere i principi di lealtà, affidamento e cooperazione nei rapporti tra soggetti pubblici e privati.

   Nella relazione fiduciaria tra cittadino e pubblica amministrazione, il venir meno della fiducia rappresenta il presupposto dell’azione risarcitoria fondata su comportamenti scorretti dell’amministrazione. La responsabilità, in siffatta ipotesi, non si radica nel mero vizio formale o sostanziale dell’atto, ma nella delusione dell’affidamento riposto dal privato nella correttezza dell’azione amministrativa.

Tale impostazione costituisce il fondamento concettuale della pronuncia in commento [18]che ha ribadito la centralità del principio di affidamento, valutandolo alla luce del comportamento dell’amministrazione e della posizione soggettiva del cittadino.

2. Dalla fiducia nel titolo edilizio alla domanda risarcitoria: il percorso processuale

La vicenda trae origine dalla domanda risarcitoria proposta da alcuni privati nei confronti di un Comune, a seguito dell’annullamento, disposto dal Consiglio di Stato[19], di un permesso di costruire che aveva consentito un ampliamento volumetrico non previsto dal piano regolatore generale.

I privati, ritenendo di aver subito un pregiudizio per aver confidato in buona fede nella legittimità del provvedimento ampliativo, hanno adito il Tribunale ordinario per ottenere la riparazione del danno subito.

Il Comune, costituitosi in giudizio, ha eccepito l’incompetenza del giudice ordinario, evocando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi degli artt. 7 e 133 del codice del processo amministrativo, considerata l’inerenza della controversia alla materia edilizia e urbanistica. A fronte di tale eccezione, la questione è stata rimessa alle Sezioni Unite mediante regolamento preventivo di giurisdizione.

Con unico motivo di ricorso, i privati hanno dedotto la giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che il danno lamentato non derivasse dall’illegittimità formale del provvedimento, bensì dalla condotta dell’amministrazione. In particolare, i ricorrenti hanno evidenziato di aver acquisito un piccolo fabbricato agricolo confidando — sulla base di una prassi amministrativa consolidata, consistente nel rilascio di analoghi permessi ad altri proprietari — di poter procedere alla demolizione e ricostruzione con ampliamento volumetrico. In questa prospettiva, la responsabilità dell’ente locale non discenderebbe esclusivamente dal rilascio illegittimo del permesso di costruire, ma dalla violazione dei principi civilistici di buona fede e correttezza che informano i rapporti tra privati e pubblica amministrazione.

Il Procuratore Generale ha concluso evidenziando che, in simili fattispecie, la responsabilità della pubblica amministrazione non può essere ricondotta al mero vizio del provvedimento, ma piuttosto all’affidamento concreto riposto dal privato nella sua validità e alla conseguente delusione di tale aspettativa a seguito dell’annullamento. Ne deriva una responsabilità da contatto sociale qualificato, fondata sulla violazione di buona fede e correttezza, principi che, conformemente al diritto comune, vincolano anche l’operato della pubblica amministrazione.

3. La questione sottoposta al vaglio della Corte di Cassazione

La pronuncia in esame affronta due questioni di rilievo. La prima, di natura sostanziale, concerne la qualificazione della situazione soggettiva fatta valere dal danneggiato, nonché l’individuazione dell’origine del pregiudizio subito. La seconda, pur essendo di natura processuale, risulta strettamente collegata alla prima e riguarda l’individuazione del giudice munito di giurisdizione in merito alle azioni risarcitorie derivanti dalla lesione dell’affidamento incolpevole del privato.

Prima di affrontare le questioni sopra indicate, la Suprema Corte ripercorre l’evoluzione della giurisprudenza in materia di danno derivante dall’affidamento del cittadino nella legittimità dei provvedimenti amministrativi, verificandone la coerenza con le più recenti novità normative.[20]  

4. La tutela risarcitoria contro l’agire illegittimo della P.A.: profili evolutivi e giurisdizione.

La questione del riparto di giurisdizione in materia risarcitoria ha assunto rilievo a partire dalla storica sentenza n. 500, del 22 luglio 1999, delle Sezioni Unite della Cassazione, la quale ha riconosciuto la risarcibilità della lesione dell’interesse legittimo, segnando una svolta epocale nella tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione.

Il progressivo evolversi del quadro normativo, unitamente all’elaborazione giurisprudenziale, ha determinato un ampliamento dell’ambito di cognizione del giudice amministrativo, cui è stata affidata la tutela risarcitoria contro l’agire illegittimo della P.A..

In tale contesto, l’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, ha esteso i poteri del giudice amministrativo, attribuendogli la possibilità di pronunciare condanne risarcitorie anche nell’ambito della giurisdizione di legittimità, e non più soltanto in quella esclusiva[21]. La giurisprudenza costituzionale[22] ha, a sua volta, riconosciuto la conformità di tale previsione ai principi costituzionali, ritenendo il giudice amministrativo quale giudice naturale degli interessi legittimi e titolare di un “fisiologico potere”[23] di pronunciare condanne risarcitorie, in quanto giudice naturale degli interessi legittimi.

Con particolare riferimento alle materie rientranti nella giurisdizione esclusiva[24] è stato chiarito che tale giurisdizione si estende alle controversie concernenti sia diritti soggettivi sia interessi legittimi, purché l’amministrazione agisca nella veste di autorità, anche mediante comportamenti che si riconducano all’esercizio del potere pubblico, ancorché non formalizzati in provvedimenti. Sono tuttavia esclusi dall’ambito di tale giurisdizione i meri comportamenti materiali privi di ogni connessione con l’esercizio di poteri pubblici.

In questa prospettiva, le successive pronunce delle Sezioni Unite del 2006[25]  hanno ulteriormente delineato i confini della giurisdizione ordinaria, circoscrivendone l’intervento a ipotesi residuali. Tra queste rientrano, in particolare: le controversie meramente risarcitorie derivanti da attività materiali della pubblica amministrazione.

5. L’inquadramento sistematico della responsabilità da lesione dell’affidamento.

La responsabilità derivante dalla lesione dell’affidamento incolpevole, unitamente al correlato diritto al risarcimento del danno, presenta profili di particolare complessità. La materia, per la sua intrinseca articolazione, impone un approccio metodologico rigoroso, che trova il suo punto di partenza nella definizione concettuale dell’affidamento, al fine di circoscriverne l’ambito applicativo e di consentire un’analisi sistematica dei meccanismi giuridici che ne governano l’efficacia e la funzione nel contesto normativo vigente.

Nel linguaggio corrente la parola affidamento indica la situazione di chi ripone fiducia in una persona ovvero in un certo stato di cose, regolando di conseguenza il proprio comportamento[26].

Nel linguaggio giuridico il termine assume, invece, una connotazione più pregnante, collegata all’intervento normativo volto a tutelare la fiducia legittimamente riposta[27]. Invero, l’affidamento è connesso “all’interesse di un singolo, di un gruppo, di una categoria, alla persistenza di un quadro giuridico sul quale questi hanno contato e che hanno assunto a base delle loro valutazioni e delle loro scelte” [28].

Nel settore pubblicistico, il principio dell’affidamento garantisce la protezione delle situazioni giuridiche maturate in virtù di atti della pubblica amministrazione capaci di creare vantaggi e aspettative nei confronti dei destinatari.

Le principali difficoltà ermeneutiche si collocano su tre angoli prospettici. In primo luogo, concernono l’individuazione dei presupposti e della rilevanza giuridica del comportamento tenuto dall’amministrazione; in secondo luogo, attengono alla qualificazione della responsabilità che da tale condotta discende; infine, riguardano la corretta individuazione del giudice a cui devolvere la cognizione della domanda risarcitoria. Tali profili presentano una connotazione piuttosto dinamica, giacché costituiscono il risultato di un’evoluzione progressiva, alimentata dal dialogo tra dottrina e giurisprudenza, che ha contribuito a delineare i contorni sempre più articolati della tutela del legittimo affidamento nell’ordinamento.

5.1. Presupposti e comportamenti rilevanti

In un primo momento, la responsabilità per violazione dell’affidamento del cittadino veniva ritenuta configurabile a cospetto di due elementi fondamentali: da un lato, l’adozione di un provvedimento amministrativo favorevole e ampliativo; dall’altro, la successiva rimozione di tale provvedimento, sia per effetto di revoca in autotutela sia in seguito ad annullamento giurisdizionale. In tali casi, la caducazione sopravvenuta del provvedimento costituiva l’eventus damni, ossia la fonte di un pregiudizio suscettibile di risarcimento a carico dell’amministrazione[29].

Successivamente, le Sezioni Unite[30] hanno esteso la tutela anche ai casi in cui non sia stato adottato alcun provvedimento formale, riconoscendo la responsabilità dell’amministrazione ogniqualvolta il danno sia riconducibile ad un comportamento della P.A. lesivo dell’affidamento maturato dal privato. Tale evoluzione ha determinato un significativo ampliamento dell’oggetto dell’affidamento tutelato, comprendendo non solo la fiducia del privato nella legittimità dell’esercizio del potere, ma anche nell’osservanza dei principi di buona fede e correttezza da parte dell’amministrazione.

Il comportamento rilevante ai fini dell’affidamento del privato si colloca su un piano distinto rispetto agli atti procedimentali che conducono all’adozione del provvedimento amministrativo Esso si inscrive in una dimensione relazionale complessiva tra amministrazione e cittadino, nella quale l’atto amministrativo può risultare assente o formalmente legittimo. Il danno, pertanto, non discende dalla violazione di norme pubblicistiche sull’esercizio del potere, ma dall’inadempimento delle regole di condotta ispirate ai principi di correttezza e solidarietà sociale ai sensi dell’art. 2 Cost., che nei rapporti tra consociati si traducono in obblighi di buona fede e protezione reciproca. In questa prospettiva, il rapporto tra privato e pubblica amministrazione assume natura obbligatoria ai sensi dell’art. 1173 c.c., generando doveri reciproci di correttezza ai sensi degli artt. 1175 e 1337 c.c..

Sulla base di tale impostazione, la giurisprudenza ha progressivamente delineato tre fattispecie di responsabilità derivante dall’affidamento del privato:

• affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento ampliativo successivamente annullato[31];
• affidamento sviluppatosi nel corso di un procedimento conclusosi con provvedimento negativo legittimo, ma idoneo a generare aspettative ragionevoli nel privato;
• mancata adozione di un provvedimento, nei casi in cui la condotta della pubblica amministrazione determini aspettative non realizzate [32].

L’evoluzione giurisprudenziale ha così determinato un significativo ampliamento dell’oggetto di tutela, spostando l’attenzione dal tradizionale binomio illegittimità/validità del provvedimento alla dimensione relazionale e fiduciaria che intercorre tra pubblica amministrazione e cittadino, riconoscendo la fiducia come principio cardine e fondante del rapporto giuridico.

5.2. Dimensione relazionale

L’evoluzione giurisprudenziale in materia di affidamento incolpevole ha inciso profondamente anche sulla natura della responsabilità della pubblica amministrazione, in un primo tempo ricondotta allo schema generale dell’art. 2043 c.c., e successivamente qualificata come responsabilità da inadempimento, ai sensi dell’art. 1218 c.c., in ragione del riconoscimento del rapporto qualificato che si instaura tra amministrazione e privato[33].

Siffatta impostazione muove dalla constatazione che il pregiudizio risarcibile si manifesta nell’ambito di una relazione preesistente e qualificata tra i soggetti coinvolti, che comporta l’insorgenza di doveri di correttezza, lealtà e buona fede reciproci.

In questa prospettiva, l’ermeneusi giurisprudenziale ha recentemente ricondotto la responsabilità per lesione dell’affidamento incolpevole nell’alveo della responsabilità contrattuale, individuando nell’inadempimento dei principi di correttezza e buona fede la fonte del danno risarcibile. Parallelamente, la dottrina ha esteso ai rapporti tra pubblica amministrazione e cittadino categorie proprie del diritto civile, segnando un passaggio decisivo nel processo di “civilizzazione”[34] della responsabilità della pubblica amministrazione. Il procedimento amministrativo viene così reinterpretato come il contesto giuridico naturale nel quale trovano applicazione regole e principi propri dell’obbligazione civile, in particolare il dovere di buona fede oggettiva, espressione del principio di solidarietà sancito dall’art. 2 della Costituzione. Autorevole dottrina[35] ha sottolineato come l’affidamento consenta di valorizzare una concezione unitaria del rapporto giuridico, comune tanto al diritto privato quanto a quello pubblico, costituendo un terreno condiviso tra i due ordinamenti sul piano della correttezza^[36]  dei comportamenti, la cui rilevanza sussiste “indipendentemente dalla legittimità del procedimento e quindi dalla violazione delle norme che lo regolano, le cui conseguenze sono invece disciplinate dall’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990”[37].

5.3. Affidamento legittimo e affidamento incolpevole.

Di particolare rilievo, nell’ambito della responsabilità amministrativa, è la distinzione tra affidamento legittimo e affidamento incolpevole^, essendo oggetto della pronuncia in commento proprio quest’ultimo.

Trattasi di due “figure diverse, per funzione e per struttura”^[38]. L’affidamento legittimo assume rilievo come limite all’esercizio del potere amministrativo e trova tutela nell’ambito dell’interesse legittimo. Esso presuppone la fiducia del cittadino nella legittimità formale del provvedimento, e la sua protezione ha natura essenzialmente preventiva: “la fiducia del beneficiario di un provvedimento favorevole sarà delusa soltanto se, nel procedimento di secondo grado – il cui avvio gli è comunicato, così da permettergli di partecipare all’istruttoria – non verrà assegnato il giusto peso al suo interesse a conservare il bene che gli era stato attribuito”[39].

L’obbligo di correttezza e buona fede dell’amministrazione, che nel procedimento di primo grado si confonde con l’osservanza dei doveri d’ufficio, può al più tradursi nell’obbligo di considerare adeguatamente l’interesse del privato nel procedimento di secondo grado. Conseguentemente, l’affidamento legittimo non risulta leso se l’interesse del destinatario del provvedimento soccombe, “purché tale interesse sia stato tenuto nella giusta considerazione”[40]. 

Al contrario, l’affidamento incolpevole costituisce una situazione giuridica autonoma di matrice civilistica, tutelata come diritto soggettivo del privato a non subire comportamenti scorretti da parte della pubblica amministrazione, idonei a indurlo in errore nelle proprie scelte di investimento o di allocazione delle risorse. Esso presuppone la fiducia suscitata dalle circostanze concrete del caso, sufficienti a giustificare l’aspettativa del privato nella conservazione della situazione giuridica acquisita. In questa prospettiva la “fiducia riposta nell’altrui correttezza non assume rilevanza giuridica se non nel momento nel quale l’affidamento è stato deluso e chiede riparazione”^[41].

Nell’ambito del rapporto con l’autorità amministrativa, gli elementi costitutivi dell’affidamento incolpevole, i.d. est “affidamento secondo buona fede”^[42] possono sintetizzarsi come segue:

• natura non colpevole dell’affidamento del privato, che deve risultare ragionevolmente giustificato in relazione alle circostanze concrete. L’affidamento, infatti, deve poggiare su una situazione di apparenza creata dall’amministrazione attraverso un provvedimento o un comportamento riconducibile all’esercizio del potere pubblico, nel quale il privato abbia confidato in buona fede e senza colpa[43].
• il danno conseguente a decisioni adottate sulla base di tale fiducia;
• il nesso causale tra la condotta determinante la fiducia e il pregiudizio subito.

Tanto premesso, a cospetto dei requisiti che fondano l’affidamento incolpevole, dottrina e giurisprudenza si sono interrogate sulla qualificazione giuridica della situazione lesa, domandandosi se, in relazione al tradizionale binomio diritti soggettivi – interessi legittimi, l’affidamento debba essere considerato come posizione giuridica autonoma, distinta da entrambe le categorie, oppure se possa collegarsi alternativamente ad una di esse. La questione riveste particolare rilievo anche sul piano del riparto di giurisdizione, ai sensi dell’art. 7 c.p.a., in quanto la qualificazione dell’affidamento determina se la giurisdizione in materia spetti al giudice amministrativo o a quello ordinario.

5.4. Riparto di giurisdizione

La questione concernente la natura giuridica della situazione soggettiva azionata dal privato, il quale si ritenga leso nella fiducia riposta nell’operato della pubblica amministrazione e, conseguentemente, l’individuazione del giudice munito di giurisdizione, ha costituito oggetto di un significativo contrasto interpretativo tra le Sezioni Unite della Corte di Cassazione e l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato. Tale divergenza riflette la difficoltà di collocare la tutela dell’affidamento incolpevole entro i confini del tradizionale riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, ponendo in luce l’ambiguità di una categoria giuridica che si pone al confine tra diritto soggettivo e interesse legittimo.

In sede di legittimità, la giurisprudenza della Corte di Cassazione ha progressivamente delineato due principali orientamenti volti a individuare la natura della posizione giuridica del privato potenzialmente frustrata dal comportamento dell’amministrazione. Pur nella diversità delle rispettive impostazioni teoriche, entrambi gli indirizzi muovono dalla ricostruzione dell’affidamento come diritto soggettivo autonomo, non correlato all’esercizio autoritativo del potere pubblico e, pertanto, sottratto alla giurisdizione amministrativa, anche nei casi di giurisdizione esclusiva.

Il primo orientamento, inaugurato nel 2011 dalle delle Sezioni Unite[44] del 2011, ha riconosciuto la configurabilità di un diritto soggettivo alla conservazione dell’integrità del patrimonio del privato leso. Un diverso approccio successivamente espresso[45] ha individuato nella lesione della libertà di autodeterminazione negoziale la situazione giuridica lesa dall’ingiustificato mutamento dell’azione amministrativa. Le Sezioni Unite[46] hanno confermato la perdurante giurisdizione del giudice ordinario anche dopo l’entrata in vigore dell’art. 7 c.p.a. e dell’art. 30, comma 2, c.p.a., che ammette la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio o dal mancato esercizio della funzione amministrativa. La pronuncia ha chiarito che la giurisdizione ordinaria resta ferma ogniqualvolta la pretesa risarcitoria non investa l’esercizio del potere in sé, ma un comportamento materiale o comunque non riconducibile all’esplicazione di potestà pubbliche, imponendo al giudice non già un sindacato sull’atto amministrativo, bensì una valutazione della condotta dell’amministrazione alla luce dei principi di correttezza, buona fede e lealtà nei rapporti con il cittadino.

Per ragioni di chiarezza espositiva, le argomentazioni poste a fondamento della tesi accolta dalla giurisprudenza dalla Cassazione possono essere sinteticamente ricondotte ai seguenti passaggi logici:

• l’annullamento del provvedimento ampliativo non comporta di per sé un danno risarcibile, giacché il beneficiario rimane titolare del solo interesse legittimo;
• il pregiudizio lamentato dal privato che si duole della lesione dell’affidamento attiene alle spese o alle attività intraprese in esecuzione di un atto poi caducato, e dunque non all’illegittimità dell’atto in sé, ma alla violazione dei principi di correttezza da parte della pubblica amministrazione;
• l’oggetto del giudizio risarcitorio non concerne la validità del provvedimento annullato, ma la condotta complessiva dell’amministrazione, la quale, con il suo comportamento, ha ingenerato nel privato una legittima aspettativa poi disattesa;
• infine, tali vicende non possono essere ricondotte all’esercizio di un potere pubblico, poiché l’annullamento giurisdizionale dell’atto non costituisce una manifestazione di volontà amministrativa, bensì il rimedio a un comportamento illegittimo già consumato[47].

A fronte di questa ricostruzione, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha sostenuto una prospettiva opposta, volta a riaffermare la giurisdizione del giudice amministrativo.
Secondo il Consiglio di Stato^[48]:

• l’affidamento costituisce una posizione giuridica accessoria, suscettibile di riferirsi tanto al diritto soggettivo quanto all’interesse legittimo, e pertanto idonea a ricadere nella sfera di giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7 c.p.a.;
• esso svolge la funzione di principio regolatore dei rapporti giuridici, anche di diritto amministrativo, ogniqualvolta l’attività della pubblica amministrazione generi nel destinatario un’aspettativa circa la stabilità del rapporto instaurato;
• deve riconoscersi la giurisdizione amministrativa quando l’affidamento si radichi su un atto espressivo dell’esercizio del potere pubblico, specialmente nelle materie di giurisdizione esclusiva, giacché la fiducia tra amministrazione e privato si fonda sull’esercizio della funzione pubblica;
• la riconduzione della fattispecie al giudice ordinario può avvenire solo in presenza di comportamenti meramente privatistici, estranei all’esercizio del potere;
• i doveri di correttezza e buona fede non possono essere circoscritti al diritto civile, ma rilevano anche nel diritto amministrativo, potendo la loro violazione comportare una lesione della situazione giuridica soggettiva pur nell’ambito di un procedimento autoritativo;
• infine, nell’autonomia delle due dimensioni, quella della validità dell’atto e quella del comportamento amministrativo complessivo, si colloca l’affidamento del privato, proiettato verso la positiva conclusione del procedimento e l’attuazione dell’interesse legittimo. Tale affidamento diviene tutelabile in via risarcitoria quando l’amministrazione abbia ingenerato una ragionevole aspettativa circa l’esito favorevole dell’azione amministrativa, indipendentemente dal fatto che il bene della vita fosse effettivamente dovuto.

6. La soluzione: il tradimento della fiducia quale fondamento della responsabilità risarcitoria.

Al fine di dirimere il contrasto la Suprema Corte muove da una premessa metodologica fondamentale: la qualificazione della situazione soggettiva lesa deve essere ricostruita attraverso l’analisi del fondamento della domanda risarcitoria e della sua incidenza sul riparto di giurisdizione, il quale si determina in funzione del petitum sostanziale e della causa petendi. (cfr. Cass., S.U., nn. 2368/2024; 9771/2020; 23600/2020; 20350/2018)[49].

Traponendo tali principi al caso concreto, la Corte di Cassazione sostiene che la posizione giuridica incisa nei casi di violazione dell’affidamento incolpevole, sia nella legittimità di un provvedimento ampliativo successivamente annullato, sia nella correttezza complessiva dell’azione amministrativa, deve essere qualificata come diritto soggettivo, e non come interesse legittimo.

Ciò in ragione del fatto che il danneggiato non lamenta una lesione direttamente ascrivibile all’attività provvedimentale in senso stretto: egli non contesta la legittimità del provvedimento ampliativo, non richiede il risarcimento per la perdita del bene della vita cui aspirava, né rivendica il diritto a mantenere l’utilità conseguita in virtù di un atto successivamente annullato, ma si duole della fiducia tradita.

Ne consegue che la mera adozione di un provvedimento ampliativo illegittimo non è di per sé sufficiente a integrare una fattispecie dannosa, né a fondare un affidamento meritevole di tutela. Quest’ultimo presuppone un comportamento dell’amministrazione che, tradendo le regole di buona fede e correttezza, generi nel privato una ragionevole aspettativa poi delusa.

In questa prospettiva, la responsabilità per lesione dell’affidamento trova il proprio fondamento nella violazione del diritto soggettivo all’autodeterminazione negoziale del singolo, inteso come diritto a compiere scelte economiche o giuridiche in condizioni di lealtà relazionale, al riparo da condotte scorrette o contraddittorie. Tale diritto è garantito dall’imposizione di doveri di comportamento ispirati alla buona fede e alla reciproca correttezza, che si proiettano anche nei rapporti tra amministrazione e cittadino, indipendentemente dalla natura paritaria o autoritativa della relazione instaurata, sia essa finalizzata alla conclusione di un contratto o all’adozione di un provvedimento amministrativo.

6.1 Inerenza al potere

Superando l’orientamento precedentemente espresso, la Corte di Cassazione afferma che la violazione del dovere di correttezza lede una situazione giuridica soggettiva del privato strettamente correlata all’esercizio del potere pubblico, sia esso manifestato in forma provvedimentale, sia mediante comportamenti materiali. In particolare, il comportamento posto in essere dall’amministrazione nell’esercizio del potere/dovere di provvedere, che compromette l’affidamento del privato, non può più essere considerato mero comportamento materiale; esso risulta, almeno mediatamente, riconducibile all’esercizio del potere stesso, nella misura in cui il danno da lesione dell’affidamento scaturisce dalla violazione dei doveri comportamentali che condizionano la modalità di esercizio della potestà pubblica nei singoli casi concreti.

Sul piano normativo, tale orientamento si colloca all’interno di un progressivo processo di valorizzazione del principio di buona fede nei rapporti tra amministrazione e cittadino inaugurato con l’introduzione del comma 2-bis dell’art. 1 della legge n. 241 del 1990 e culminato nell’art. 5 del d.lgs. n. 36 del 2023 in materia di contratti pubblici.

Il legislatore ha precisato che, già nelle fasi anteriori all’aggiudicazione, l’affidamento del privato può trarre origine direttamente dall’esercizio di poteri pubblicistici, i quali, pur non ancora concretizzatisi in un provvedimento definitivo, incidono in maniera determinante sulle scelte economiche e negoziali dell’operatore. L’affidamento, pertanto, si configura come strettamente connesso all’esercizio del potere e ai doveri comportamentali di correttezza che devono informare l’azione amministrativa.

In particolare, l’art. 5, comma 3, del citato decreto legislativo circoscrive la risarcibilità ai soli pregiudizi economici effettivi e provati, derivanti da comportamenti scorretti o contraddittori dell’amministrazione.

Ne discende che, anche quando la lesione incida sulla libertà di autodeterminazione negoziale del soggetto privato, la controversia risarcitoria rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché la condotta generatrice dell’affidamento rimane comunque radicata nell’esercizio del potere pubblico.

Tale impostazione evidenzia la connessione strutturale tra affidamento e potere amministrativo, oggi espressamente riconosciuta dal legislatore e destinata a trascendere il contesto dei contratti pubblici, estendendosi a qualsiasi situazione in cui l’agire amministrativa possa generare un affidamento incolpevole nel cittadino.

6.2. Riparto di giurisdizione

In continuità con i principi enunciati dalla Corte Costituzionale [50], la Cassazione ribadisce che il risarcimento del danno non costituisce una materia autonoma, ma rappresenta una tutela di carattere rimediale e servente, che deve essere conosciuta dal giudice munito di giurisdizione in relazione alla situazione giuridica lesa.

Pertanto, quando l’affidamento incolpevole integra un diritto soggettivo non rientrante tra le materie di giurisdizione esclusiva elencate dall’art. 133 c.p.a., la cognizione delle relative azioni risarcitorie spetta al giudice ordinario.

Al contrario, la giurisdizione appartiene ai tribunali amministrativi, nei casi in cui la controversia ricade nell’ambito delle materie per le quali il giudice amministrativo è competente anche in ordine ai diritti soggettivi, ai sensi dell’art. 133 c.p.a. in tal modo realizzando quell’auspicata concentrazione degli strumenti di tutela dinanzi ad un unico giudice [51]. Tuttavia, anche in tali ipotesi, la verifica della giurisdizione richiede un ulteriore accertamento volto a stabilire se la lesione sia riconducibile a comportamenti tenuti nell’esercizio, o comunque in collegamento mediato, con l’attuazione del potere pubblico, oppure se derivi da meri comportamenti materiali, estranei all’esplicazione di tale potere. Solo nel secondo caso, la giurisdizione resta devoluta al giudice ordinario.

Nel caso esaminato dalla Suprema Corte la causa petendi consiste nel “tradimento” della fiducia riposta dai privati nel rilascio del permesso a costruire per un incremento di volumetria del proprio fabbricato, maturata in considerazione della prassi del Comune di autorizzare simili ampliamenti. Considerata l’inerenza al potere amministrativo del comportamento del Comune e vertendosi in materia di edilizia e urbanistica, ex art. 133, comma 1, lett. f) c.p.a., la Cassazione ha dichiarato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

7.Osservazioni

La pronuncia in esame riconosce la possibile coesistenza, nell’ambito del medesimo procedimento e in capo allo stesso soggetto, di una duplice posizione soggettiva, di interesse legittimo e di diritto soggettivo[52], delineandone con chiarezza gli ambiti applicativi e le rispettive funzioni.

L’interesse legittimo si configura come una posizione funzionalmente orientata al conseguimento di un bene della vita: l’utilità concreta del provvedimento amministrativo rileva, quindi, solo nella misura in cui risulti strumentale all’attribuzione o alla conservazione di tale bene. La risarcibilità del danno presuppone, pertanto, che l’esercizio illegittimo del potere abbia inciso su una situazione sostanziale che il privato aveva titolo ad ottenere o mantenere. In questa prospettiva, l’interesse legittimo non si riduce a mero presidio della legittimità formale dell’atto, ma si sostanzia in una posizione orientata al risultato sostanziale. La lesione è configurabile solo in presenza di un diniego illegittimo del bene della vita o di una compromissione concreta della possibilità di conseguirlo, restando escluse le perdite derivanti da comportamenti leciti, seppur non corretti, dell’amministrazione.

Il diritto soggettivo, invece, si caratterizza per la pienezza e l’immediatezza della tutela, attribuendo al titolare una pretesa diretta e immediatamente esigibile nei confronti dell’amministrazione o di terzi, indipendentemente dall’esercizio del potere pubblico[53]. Esso presuppone una situazione giuridica perfetta e autodeterminata, la cui lesione genera una responsabilità piena dell’amministrazione, fondata non sul sindacato di legittimità dell’atto, ma sul comportamento lesivo e sulla violazione di regole di diritto che impongono doveri specifici di rispetto o di astensione.

Nel caso oggetto d’analisi, dunque, il fulcro della pretesa risarcitoria si radica nella violazione dei doveri di correttezza e buona fede che permeano l’intero rapporto amministrativo (art. 1, comma 2-bis, L. n. 241/1990), più che nella mera violazione delle regole formali di legittimità del provvedimento. L’amministrazione è chiamata non solo ad un esercizio conforme del potere, ma anche a una condotta coerente e affidabile, volta a prevenire indebite interferenze nella sfera decisionale dei destinatari e ad evitare che il proprio comportamento generi affidamenti erronei, a prescindere dalla fondatezza della pretesa sostanziale al bene della vita.

Secondo la Corte, la convivenza di posizioni di interesse legittimo e diritto soggettivo nello stesso procedimento non costituisce un’anomalia teorica, né si pone in contrasto con i principi generali dell’ordinamento. Al contrario, essa trova una giustificazione fisiologica nella previsione di ipotesi di giurisdizione esclusiva, nelle quali il giudice amministrativo è chiamato a conoscere anche di diritti soggettivi, comprese le domande risarcitorie. Al di fuori di tali ipotesi, resta ferma la regola secondo cui la determinazione della giurisdizione dipende dalla natura della situazione sostanziale lesa, poiché la qualificazione della posizione giuridica soggettiva rappresenta il presupposto imprescindibile per la corretta delimitazione dell’ambito giurisdizionale.

La coesistenza di interesse legittimo e diritto soggettivo correlato alla tutela dell’affidamento non è, tuttavia, esente da rilievi critici.

Autorevole filone ermeneutico[54] evidenzia il rischio di una duplicazione di giudizi sulla medesima vicenda con conseguente diminuzione della certezza dei rapporti giuridici tra amministrazione, destinatari e terzi controinteressati. Si pensi, ad esempio, che l’amministrazione potrebbe trovarsi esposta ad azioni risarcitorie davanti al giudice ordinario anche a distanza di anni, senza essere stata mai convenuta in sede amministrativa per l’annullamento dell’atto.

Una soluzione coerente sotto il profilo sistematico potrebbe essere offerta da un intervento legislativo di coordinamento, volto ad attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo anche le controversie risarcitorie derivanti dalla lesione dell’affidamento incolpevole. Al fine di realizzare una più compiuta unitarietà del sistema di tutela, evitando sovrapposizioni.[55]

[1] H. SIMONETTI, Fiducia e diritto (prima del principio della fiducia), in Rivista Trimestrale di Scienza dell’Amministrazione Studi di teoria e Ricerca sociale, fascicolo n. 4/2024, 1 ss.

[2] Decreto Legislativo 18 aprile 2023, n. 36, art. 2

[3] M. F. CURSI, P. J. DU PLESSIS, R. FIORI, P. GIUNTI, P. LAMBRINI, M. MICELI, A. SACCOCCIO, M. J. SCHERMAIER (a cura di R. FIORI), ‘Bona fides’, in Modelli teorici e metodologici nella storia del diritto privato, Napoli, Jovene Editore 2011, 103 ss.

[4] M. STIPO, Riflessioni sulla problematica della tutela dell’affidamento in diritto pubblico, quale proiezione del principio di buona fede oggettiva con particolare riferimento all’ordinamento comunitario europeo., in Giustizia amministrativa. – ISSN 1591-9978. –  Fasc.elettronico. – 1(2010).

[5] M. MILANI, La mano destra in Roma Antica, in L. Garofalo, Il Corpo in Roma Antica, Ospedaletto-Pisa, 2017, 35.

[6] M. F. CURSI, P. J. DU PLESSIS, R. FIORI,  P. GIUNTI, P. LAMBRINI, M. MICELI, A. SACCOCCIO, M. J. SCHERMAIER (a cura di R. FIORI), ‘Bona fides’, in Modelli teorici e metodologici nella storia del diritto privato, Napoli, Jovene Editore 2011, 104 ss.

[7] G. GROSSO, (Voce fiducia), Fiducia romanistica, in Enciclopedia del diritto diretta da C. MORTATI, S. PUGLIATTI, XVII, Giuffè Editore, Vaerese, 1968., p.384-387.

[8] H. SIMONETTI, Fiducia e diritto (prima del principio della fiducia), in Rivista Trimestrale di Scienza dell’Amministrazione Studi di teoria e Ricerca sociale, fascicolo n. 4/2024,5.

[9] Articolo 25 della Legge 23 dicembre 1978, n. 833.

[10] Articolo 1, comma 2, della Legge 22 dicembre 2017, n. 219.

[11] Art. 11 Codice Deontologico Forense, approvato dal Consiglio Nazionale Forense nella seduta del 31 gennaio 2014 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 241 del 16 ottobre 2014, rubricato Rapporto di fiducia e accettazione dell’incarico statuisce che: «l’avvocato è libero di accettare l’incarico. Il rapporto con il cliente e con la parte assistita è fondato sulla fiducia.  L’avvocato iscritto nell’elenco dei difensori d’ufficio, quando nominato, non può, senza giustificato motivo, rifiutarsi di prestare la propria attività o interromperla.  L’avvocato iscritto nell’elenco dei difensori per il patrocinio a spese dello Stato può rifiutare la nomina o recedere dall’incarico conferito dal non abbiente solo per giustificati motivi››.

[12] H. SIMONETTI, Fiducia e diritto (prima del principio della fiducia), in Rivista Trimestrale di Scienza dell’Amministrazione Studi di teoria e Ricerca sociale, fascicolo n. 4/2024, 6.

[13] G. GAZZARA, (Voce fiducia), Fiducia parlamentare, in Enciclopedia del diritto diretta da C. MORTATI, S. PUGLIATTI, XVII, Giuffrè Editore, Varese, 1968 p.388.

[14] H. SIMONETTI, Fiducia e diritto (prima del principio della fiducia), Rivista Trimestrale di Scienza dell’Amministrazione Studi di teoria e Ricerca sociale, fascicolo n. 4/2024, 6.

[15] F. MERUSI, L’affidamento del cittadino, Milano, Giuffrè, 1970

[16] L’affidamento «è un principio generale dell’azione amministrativa che opera in presenza di una attività della pubblica amministrazione che fa sorgere nel destinatario l’aspettativa al mantenimento nel tempo del rapporto giuridico sorto a seguito di tale attività». Cons. Stato, VI, 13 agosto 2020, n. 5011. 

[17]  Dizionario on line, (voce fiducia), Istituto della Enciclopedia Italiana fondata da Giovanni Treccani. Testo disponibile all’indirizzo web: https: https://www.treccani.it/vocabolario/fiducia/(14.10.2025)

[18] Cass. civ., Sezioni Unite, sentenza 25 settembre 2025, n. 26080.

[19] Cons. Stato, sez. II, sentenza 21 agosto 2020, n. 5170.

[20] In particolare, la valutazione giurisprudenziale viene condotta alla luce, da un lato, del comma 2-bis dell’art. 1 della legge n. 241/1990, relativo al procedimento amministrativo, e, dall’altro, dell’art. 5 del d.lgs. n. 36/2023, in materia di contratti pubblici, che ha ulteriormente codificato il principio di fiducia quale presupposto dell’azione amministrativa.

[21] Il legislatore con l’art. 7 della legge  21 luglio 2000 n. 205, sostituendo l’art. 35 del d.lgs. n. 80/1998 e modificando il primo periodo del terzo comma dell’art. 7 della legge n. 1034/1971, ha previsto che il giudice amministrativo, nell’ambito della sua giurisdizione, conosce di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, comprese le azioni volte alla reintegrazione in forma specifica, nonché degli altri diritti patrimoniali consequenziali, abrogando ogni disposizione che attribuisse al giudice ordinario la competenza sulle controversie riguardanti il risarcimento del danno conseguente all’annullamento di atti amministrativi.

La norma, ampliando la portata dell’art. 34 del d.lgs. n. 80/1998, ha attribuito al giudice amministrativo la cognizione delle azioni risarcitorie per lesione dell’interesse legittimo non più solo nelle materie di giurisdizione esclusiva, ma anche in quelle di legittimità, superando definitivamente l’impostazione della sentenza n. 500/1999, secondo cui il risarcimento del danno derivante dall’illegittimità di un atto amministrativo costituiva oggetto di diritto soggettivo devoluto al giudice ordinario.

[22] Corte Costituzionale, sentenza 6 luglio 2004, n. 204.

[23] A. PLAISANT, Dal diritto civile al diritto amministrativo, in Manuale integrato delle due materie Quinta edizione, Cagliari, Forum s.r.l., 2024, 1612.

[24] Corte Costituzionale, sentenze 6 luglio 2004, n. 204, e 11 maggio 2006, n. 191.

[25] Cass. Civ., Sez. Un., sentenze 13 giugno 2006, nn. 13659, 13660

[26] F. TRIMARCHI BANFI, Affidamento legittimo e affidamento incolpevole nei rapporti con l’amministrazione, Diritto Processuale Amministrativo, fasc.3, 1° settembre 2018, pag. 823.

[27] V. PIETROBON, Voce Affidamento, Roma, Enciclopedia Giuridica Treccani, 1988,1.

[28] M. STIPO, Riflessioni sulla problematica della tutela dell’affidamento in diritto pubblico, quale proiezione del principio di buona fede oggettiva con particolare riferimento all’ordinamento comunitario europeo., Giustizia amministrativa. – issn 1591-9978. – elettronico. – 1(2010), 18

[29] A. NERVI, Buona fede e affidamento nel diritto civile e amministrativo: similitudini e differenze. Il saggio sviluppa la relazione presentata all’incontro di studio tenutosi presso il Consiglio di Stato il giorno 26 giugno 2024, su iniziativa dell’Ufficio studi e formazione della Giustizia amministrativa., in www.giustiziaamministrativa.it

[30] Cass., Sez. Un., ord. 28 aprile 2020, n. 8236.

[31] Cass., Sez. Un., ord. 4 maggio 2015, n. 17586.

[32]Cass. Civ., Sez. Un., ord. 28 aprile 2020, n. 8236.

[33] Cass., Civ., Sez. I, 21 novembre 2011, n. 24438.

[34] A. DI MAJO, Diritto civile e amministrativo si contaminano a vicenda, Europa e Diritto Privato, fasc.4, 1° dicembre 2021, in www.giustizia-amministrativa.it

[35] A. DI MAJO, Diritto civile e amministrativo si contaminano a vicenda, Europa e Diritto Privato, fasc.4, 1° dicembre 2021; C. CASTRONOVO, Il diritto civile italiano delle obbligazioni dal Codice civile del 1942 ad oggi. Profili di una evoluzione, in Eur. dir. priv., 2021, 606.

[36] A. NICOLUSSI, Diritto soggettivo e rapporto giuridico. Cenni di teoria generale tra diritto privato e diritto pubblico, in Eur. dir. priv., 2014, 1200.

[37] A. DI MAJO, Diritto civile e amministrativo si contaminano a vicenda, Europa e Diritto Privato, fasc.4, 1° dicembre 2021, 9-10, in www.giustizia-amminsitrativa.it

[38] F. TRIMARCHI BANFI, Affidamento legittimo e affidamento incolpevole nei rapporti con l’amministrazione, in Dir. proc. amm., 2018, 3, 823 ss.

[39] F. TRIMARCHI BANFI, Affidamento legittimo e affidamento incolpevole nei rapporti con l’amministrazione, in Dir. proc. amm., 836.

[40] F. TRIMARCHI BANFI, Affidamento legittimo e affidamento incolpevole nei rapporti con l’amministrazione, in Dir. proc. amm., 836.

[41] F. TRIMARCHI BANFI, Affidamento legittimo e affidamento incolpevole nei rapporti con l’amministrazione, in Dir. proc. amm., 836.

[42] F. TRIMARCHI BANFI, Affidamento legittimo e affidamento incolpevole nei rapporti con l’amministrazione, in Dir. proc. amm., 836.

[43] G. SERRA, Il risarcimento del danno davanti al giudice amministrativo, in Rassegna Monotematica Ufficio del Massimario della giustizia amministrativa, 27 settembre 2025, 24, in www.giustizia-amminsitrativa.it

[44] Cass. Civ., Sez. Un., ord. 23 marzo 2011, nn. 6594, 6595 e 6596.

[45] Cass. Civ., Sez. Un., ord. 28 aprile 2020, n. 8236.

[46] Cass. Civ, Sez. Un., ord. 4 maggio 2015, n. 17586.

[47] G. SERRA, Il risarcimento del danno davanti al giudice amministrativo, in Rassegna Monotematica, Ufficio del Massimario della giustizia amministrativa, 27 settembre 2025, in www.giustizia-amministrativa.it

[48] Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenze 29 novembre 2021, nn. 19,20,21.

[49] Cass. Civ., Sezioni Unite, sentenza 25 settembre 2025, n. 26080.

[50] Corte Costituzionale, sentenza 11 maggio 2006, n. 191.

[51] Cass. civ., Sez. Un., 25 settembre 2025, n. 26080

[52] “La distinzione tra diritti soggettivi e interessi legittimi è stata recepita dalla Costituzione (artt. 24, 1° co. e 113, 1° co.). Il suo art. 103, 1° co., prevede che i giudici amministrativi (Tribunali Amministrativi Regionali e Consiglio di Stato) abbiano giurisdizione per la tutela in confronto della P.A. degli interessi legittimi, e in particolari materie indicate dalla legge anche dei diritti soggettivi. Queste materie “particolari” sono numerose: man mano che il loro novero si accresce, la questione della qualificazione dell’interesse fatto valere dal privato – come diritto soggettivo o interesse legittimo – perde di importanza” in D. CARUSI, Le situazioni giuridiche soggettive, in A. BARBA, A. ORESTANO, P. RESCIGNO, E. GABRIELLI, G. VETTORI, R. AMAGLIANI, E. MINERVINI, M. LOBUONO, A. GORASSINI, G. DE NOVA, Lineamenti Di Diritto Privato, E-Book : Estratto da Diritto Privato, Terza Edizione,  a Cura Di E. GABRIELLI, Giappichelli, Torino, 2023, pp. 95, ProQuest Ebook Central https://ebookcentral.proquest.com/lib/oxford/detail.action?docID=3074079.

[53] A. M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, IX edizione, Napoli, 1966, p.72 ss.

[54] G. SERRA, Il risarcimento del danno davanti al giudice amministrativo, in Rassegna Monotematica, Ufficio del Massimario della giustizia amministrativa, 27 settembre 2025,55, in www.giusitizaamministrativa.it. Vedasi anche Le controversie risarcitorie per lesione dell’affidamento incolpevole del privato spettano al giudice amministrativo nelle materie di giurisdizione esclusiva, a cura dell’Ufficio del Massimario del Consiglio di Stato, News n.94 del 23 ottobre 2025, in www.giustizia-amministrativa.it

[55] G. SERRA, Il risarcimento del danno davanti al giudice amministrativo, in Rassegna Monotematica, Ufficio del Massimario della giustizia amministrativa, 27 settembre 2025,52 ss, in www.giusitizaamministrativa.it.