dal 2020 ben 550 decreti attuativi non emessi

ROMA – Con l’arrivo di agosto, come da italica tradizione, è iniziata la fase culminante della pausa estiva e delle vacanze. Un assunto che, un tempo, era quasi una legge non scritta, con tutto il Paese che si fermava per riprendere il fiato. Ormai da qualche anno, però, per la maggior parte degli italiani un agosto di assoluto relax resta solo nelle lontane memorie. Così non è, tranne qualche eccezione, per il mondo politico e istituzionale del Belpaese, il cui motore – proprio in questi giorni – rallenta i giri.

Cosa sono i decreti attuativi e perché sono fondamentali

Lungi da noi mettere in piedi un discorso populista nell’accezione più negativa del termine: se siamo partiti da questa considerazione è perché vogliamo tornare ad affrontare – guardandolo in questo caso tramite gli “occhiali sa sole” – un tema che è stato diverse volte protagonista delle nostre analisi, quello dei decreti attuativi e delle storture a essi legate. Ma facciamo un passo indietro e chiariamo, nel dettaglio, l’oggetto de contendere.

Con il termine decreti attuativi si indicano i provvedimenti necessari per definire i dettagli tecnici indispensabili per l’applicazione e l’implementazione di una legge. La redazione e l’emanazione di questi atti è compito dei Ministeri competenti per materia e di altri soggetti istituzionali. Ma, troppo spesso, quest’ultimo passaggio viene meno e i decreti attuativi restano chiusi “al sicuro” dentro questo o quel cassetto istituzionale. Così facendo vengono azzoppate anche leggi afferenti a settori di assoluta importanza come salute, istruzione, welfare ed economia.

I numeri dei decreti attuativi non emessi dal 2020

Al di là dell’aspetto meramente teorico, può essere certamente utile ancorare le nostre riflessioni ai numeri. Per questa “missione” è certamente utile consultare i dati contenuti nel portale ufficiale della Presidenza del Consiglio che dà contezza dei decreti attuativi mancanti relativamente agli ultimi quattro Governi (Conte I, Conte II, Draghi e Meloni). Il computo totale, alla data di ieri, è di 549 atti rimasti lettera morta. Una percentuale non indifferente, pari a circa un quarto del totale (122, per l’esattezza), è afferente alle varie Leggi di Bilancio varate in questi anni.

Leggi di Bilancio, propaganda politica e norme inattuate

Questa evidenza ci porta, ancora una volta, a sottolineare il significato politico della questione e a riflettere sul motivo per cui questo malvezzo si ripeta costantemente e non si riesca ad arginare. Al netto delle ataviche mostruosità burocratiche italiane e del fatto che, spesso, il ceto dirigenziale degli uffici chiamati a redigere tali atti sia composto sempre dagli stessi soggetti che “mettono radici” e sopravvivono all’alternarsi dei Governi, pare evidente come, proprio le norme contenute nelle Leggi di Bilancio e che restano inapplicate, siano quelle su cui i vari Governi puntano per la loro propaganda. Un concetto affermato nettamente sia dal professore Agatino Cariola, ordinario di Diritto costituzionale dell’Università degli Studi di Catania, nell’inchiesta pubblicata il 6 settembre del 2025, che dal professore Alessandro Morelli, ordinario di Diritto costituzionale e pubblico e direttore del dipartimento di Scienze Politiche e giuridiche dell’Università degli Studi di Messina, nell’intervista che potete leggere in calce a questo articolo.

Riducendo all’osso la questione, ciò che emerge con limpidezza è il fatto che – al di là degli schieramenti politici e dei “colori” a cui fanno riferimento i vari Esecutivi – le “Manovre” rappresentino da sempre un calderone dove mettere dentro tutto, distribuendo prebende da un lato e gettando nella mischia una serie di provvedimenti bandiera dall’altro. Insomma, delle bellissime e coloratissime scatole, utili per ingraziarsi l’elettorato e poter dire “abbiamo fatto questo”, “abbiamo stanziato tot. milioni per quest’altro”. Poco conta poi, per colpa soprattutto di un Popolo distratto e quasi riottoso nel reclamare i propri diritti, se le promesse e gli annunci non si concretizzeranno mai.

Governo Meloni, attuazione delle norme e inversione di tendenza

Proprio da questo punto di vista vale la pena aggiungere un altro dato circa i decreti attuativi non adottati dal Governo Meloni, che sono pari a 469. Di questi sono 182 quelli il cui termine è scaduto. Ciò vuol dire che le leggi a cui essi erano legati, nella maggior parte dei casi, non saranno mai pienamente applicate o, per farlo, sarà necessario mettere in piedi un nuovo e complesso iter. Per completezza d’analisi e per raccontare che, almeno in quest’ultima legislatura, la tendenza stia iniziando a cambiare è utile e giusto incrociare i dati del portale sopra citato, con quelli della “Quindicesima Relazione sul monitoraggio dei provvedimenti legislativi e attuativi dell’Esecutivo Meloni”.

Si tratta di un documento, pubblicato con con cadenza trimestrale, che analizza nel dettaglio l’operato in materia dei vari Governi. Secondo questi dati, che sono aggiornati al 30 giugno 2026 ed escludono quindi dal computo atti e provvedimenti entrati “in gioco” dopo tale data, il Governo attualmente in carica si sta distinguendo per un ricorso sempre meno frequente al meccanismo dei decreti attuativi. Una tendenza che conferma quella evidenziata precedentemente e di cui vi avevamo dato conto nell’inchiesta pubblicata il 28 gennaio scorso. Nel documento, i cui dettagli e risvolti politici abbiamo analizzato con il professore Morelli, si evidenziano una serie di punti cardine, che testimoniano appunto l’inversione di tendenza di cui abbiamo parlato. Si pensi all’incremento percentuale di auto-applicatività delle norme (pari al 54%), che in questo secondo trimestre del 2026 ha toccato i livelli massimi da inizio legislatura. Significativo anche il record di attività normativa con meno decreti attuativi. Tra l’1 aprile e il 30 giugno sono entrati in vigore 43 atti legislativi, il valore più elevato dall’inizio della legislatura.

Nonostante l’intensa attività normativa – si evidenzia nel documento – sono stati previsti 53 nuovi decreti attuativi, uno dei livelli più bassi della legislatura. Particolarmente rilevante, sempre alla data del 30 giugno scorso, il tasso di attuazione che sfiora il 70% e il proseguimento dello smaltimento dei provvedimenti ereditati, che sono in totale 81, mentre al 31 dicembre dello scorso anno erano 95. Questo ulteriore alleggerimento attuato nella prima metà del 2026, si legge ancora nella Relazione, ha consentito di rendere disponibili ulteriori 9,62 miliardi di euro, portando a 410,19 miliardi di euro le risorse complessivamente rese utilizzabili dall’azione del Governo.

La sfida dei decreti attuativi per i prossimi Governi

Un primo ma fondamentale passo per invertire la rotta. è evidente, però, che bisogna fare di più e che, il vero banco di prova sarà rappresentato proprio dalle prossime Leggi di Bilancio, qualsiasi sia il Governo che le emanerà. Voltare pagina e abbandonare le vecchie e cattive abitudini per ritrovare, se ancora possibile, una dimensione etica della politica.

Morelli: “Fenomeno preoccupante. Così si mina la fiducia dei cittadini”

Abbiamo approfondito la questione intervistando il professore Alessandro Morelli, ordinario di Diritto costituzionale e pubblico e direttore del dipartimento di Scienze politiche e giuridiche dell’Università degli Studi di Messina.

Professore, gli ultimi quattro Governi hanno lasciato indietro oltre 500 decreti attuativi. Un numero significativo di questi è afferente alle Leggi di Bilancio varate in questi anni. Cosa determina questa situazione di empasse istituzionale e burocratica? Quali sono le cause?
“Si tratta di un fenomeno preoccupante, al quale il vostro giornale ha meritoriamente dedicato la massima attenzione. La presenza, negli atti legislativi, di un numero esorbitante di rinvii a fonti secondarie di attuazione, che poi tardano ad arrivare o addirittura non arrivano affatto, mina l’effettività di importanti misure riguardanti i più vari ambiti sociali (si pensi soltanto agli interventi di welfare) e, con essa, la fiducia dei cittadini nelle istituzioni e nella politica. Le cause sono diverse e sono state correttamente indicate in una circolare del Dipartimento per gli Affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 14 novembre 2024: soprattutto, la difettosa progettazione degli atti legislativi di rango primario e l’incertezza su scelte politiche non sufficientemente ponderate e su coperture finanziarie non quantificate in modo esatto”.

Il professore Agatino Cariola, interpellato da noi sul tema, ha citato – tra gli altri – il fatto che “molte leggi sono solo manifesti, espressione di programmi: faremo, diremo, ecc… Utili a ingraziarsi l’elettorato”. Un’analisi che ben si sposa proprio con certi provvedimenti bandiera inseriti nelle leggi di Bilancio. Condivide questa analisi?
“La condivido. Il carattere politico-simbolico pervade ormai buona parte della legislazione primaria e ha finito con il toccare anche il livello costituzionale. Si approvano e si propongono leggi ordinarie e costituzionali recanti anche importanti riforme più per piantare bandiere e senza una seria analisi d’impatto della regolazione adottata. Gli effetti sono sotto gli occhi di tutti e il fenomeno patologico dell’eccessivo rinvio ai decreti attuativi è un’emblematica spia di tale tendenza, seguita, in verità, da tutti i Governi”.

La scelta di demandare a decreti attuativi la piena applicazione delle leggi può essere vista come una strategia per prendere tempo e procrastinare? Possiamo dire che, tali provvedimenti rimasti bloccati per anni, diventano di fatto carta straccia utile solo per ragioni di propaganda? Quali strategie adottare per arginare questa situazione?
“La tecnica di rinviare decisioni politiche delicate al momento attuativo degli atti legislativi non è certo nuova. Preoccupante è non solo la quantità dei provvedimenti interessati da tale prassi, ma anche l’aspetto qualitativo: il rinvio e i successivi ritardi interessano misure importanti, spesso qualificanti gli stessi programmi politici dei Governi in carica. Una possibile strategia per fronteggiare tale fenomeno e che, in effetti, sembra essere stata adottata di recente è quella di fare leva sugli strumenti di garanzia della qualità della regolazione: le analisi preventive (ma anche successive) della correttezza formale e sostanziale degli atti normativi possono limitare sensibilmente l’uso della decretazione attuativa”.

È stata recentemente pubblicata la “Quindicesima Relazione sul monitoraggio dei provvedimenti legislativi e attuativi” del Governo Meloni. Il documento certifica, tra le altre cose, la crescita dell’auto-applicatività delle norme, il record di attività normativa con meno decreti attuativi, la prosecuzione dello smaltimento dei provvedimenti ereditati. Come possono essere letti questi dati? Ritiene che possano rappresentare un’inversione di tendenza che potrebbe essere seguita anche in futuro dai prossimi Governi?
“Il dato è certamente incoraggiante. Nella Relazione si fa presente che la quota di atti legislativi di iniziativa governativa immediatamente applicabili è salita dal 18% di inizio legislatura al 54% (dato registrato il 30 giugno 2026), con un picco del 65,1% nel secondo trimestre dell’anno. La riduzione del ricorso a decreti attuativi, come si sottolinea nel medesimo documento, sembra dipendere, in buona misura, dall’applicazione delle nuove indicazioni del Governo, introdotte con il Dpcm del 30 ottobre 2024 e con la già richiamata circolare del Dipartimento per gli Affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 14 novembre 2024, che hanno modificato il modello da adottare nella predisposizione della relazione di Analisi tecnico-normativa (Atn) degli atti d’iniziativa governativa. Tale relazione rientra tra gli strumenti di garanzia della qualità della regolazione: in particolare, essa deve contenere un’analisi della correttezza formale del linguaggio utilizzato nell’atto (drafting), della sua conformità alle fonti normative di rango superiore e del suo impatto ordinamentale. La corretta predisposizione della relazione Atn è un presupposto per l’iscrizione del provvedimento alla riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri. Le nuove indicazioni del 2024 suggeriscono alle Amministrazioni che predispongono i testi normativi, innanzitutto, di ‘introdurre norme immediatamente precettive e tendenzialmente auto-applicative, evitando il ricorso a disposizioni di principio o programmatiche prive di reale efficacia innovativa dell’ordinamento’. Le Amministrazioni sono, inoltre, sollecitate a inserire, ove possibile, le norme attuative negli allegati dello stesso atto normativo in modo da consentirne la contestuale entrata in vigore (sull’esempio del Codice dei contratti pubblici). Si invitano, ancora, le amministrazioni ad affidare l’attuazione delle fonti legislative prodotte dal Governo, quando possibile, ad atti amministrativi generali di indirizzo, più agevoli da adottare delle fonti normative secondarie, e a non inserire norme attuative in decreti-legge, pratica che potrebbe causare la dichiarazione di incostituzionalità di questi ultimi per carenza dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza richiesti dall’art. 77 della Costituzione. Il Dpcm del 2024, inoltre, prescrive di indicare espressamente nella relazione Atn i motivi per i quali non sarebbe possibile esaurire la disciplina con la normativa proposta e si renderebbe necessario il rinvio a successivi provvedimenti attuativi. L’introduzione di tale onere motivazionale ha concorso a produrre, con tutta probabilità, la sensibile riduzione del ricorso a decreti attuativi”.

Cosa ci dice tutto questo?
“Tale dato sollecita una riflessione più generale sull’importanza di adottare e rispettare regole chiare e certe relative alla redazione dei testi normativi. Tali regole, infatti, oltre ad assicurare atti normativi facilmente intellegibili e applicabili, possono costituire anche importanti limiti agli abusi e agli arbitri del potere politico”.