Madrid propone di mantenere le concessioni economiche già prorogate, rivedendone però la durata in base agli investimenti. In Italia prevale invece il passaggio alle gare con tutela economica dell’uscente. Ma il confronto richiede una precisazione: non è corretto affermare che l’ordinamento italiano vieti qualsiasi proroga.
La differenza tra Italia e Spagna esiste, ma non coincide con la contrapposizione tra un Paese autorizzato dall’Europa a prorogare e un altro obbligato a cancellare ogni continuità. Anche Madrid è sotto infrazione e la soluzione spagnola esaminata è una proposta di adeguamento, non una deroga europea definitivamente riconosciuta.
La strada scelta dalla Spagna
Al centro del caso spagnolo c’è l’articolo 2 della Ley 2/2013, che ha consentito proroghe straordinarie delle concessioni costiere preesistenti. Proprio questa disposizione figura tra quelle contestate dalla Commissione europea nel parere motivato del 16 dicembre 2024, richiamato nei documenti ufficiali del ministero spagnolo per la Transizione ecologica.
La bozza governativa interviene distinguendo il futuro dal passato: per le attività economiche esclude ulteriori proroghe straordinarie attraverso quel meccanismo, mentre per quelle già accordate introduce un regime transitorio. Le concessioni interessate resterebbero in vigore, ma il loro termine dovrebbe essere rideterminato attraverso un procedimento d’ufficio, con partecipazione dell’interessato.
La durata verrebbe ricondotta al periodo necessario per ammortizzare gli investimenti effettuati prima del 15 febbraio 2023 e assicurare un’equa remunerazione del capitale. Se il titolare non accettasse il termine modificato, la proposta prevede la revoca e un distinto procedimento indennitario: conservazione del rapporto, dunque, ma non intangibilità della scadenza ottenuta.
È questo l’elemento politicamente più significativo: Madrid cerca una continuità individualizzata per una categoria di concessionari esistenti, anziché prevedere soltanto il loro possibile indennizzo al momento del subentro di un altro operatore. Ma la proposta può comportare anche un taglio delle durate precedentemente riconosciute.
In Italia non è un divieto assoluto
La premessa secondo cui in Italia non sarebbero consentite «proroghe di nessun tipo» va corretta. Il decreto-legge 131/2024, convertito nella legge 166/2024, ha previsto la prosecuzione dell’efficacia delle concessioni interessate fino al 30 settembre 2027 e, in presenza di impedimenti oggettivi alla conclusione delle selezioni, un differimento motivato non oltre il 31 marzo 2028.
Il problema è che l’esistenza di una proroga nella legge nazionale non ne garantisce l’applicabilità rispetto al diritto europeo. La giurisprudenza amministrativa ha imposto la disapplicazione delle proroghe generalizzate incompatibili con la direttiva servizi; anche l’estensione introdotta nel 2024 è stata oggetto di disapplicazione da parte del TAR Liguria.
Diversa è la proroga strettamente funzionale alla conclusione di una gara effettivamente avviata. Il Consiglio di Stato ha riconosciuto questa possibilità entro condizioni rigorose, mentre l’articolo 4 della legge 118/2022, riscritto nel 2024, vieta la prosecuzione del rapporto alla scadenza salvo che la selezione sia già iniziata e soltanto per il tempo necessario a completarla.
La formulazione corretta, pertanto, è questa: in Italia non esiste un diritto dell’uscente al prolungamento della concessione per continuare l’attività o recuperare investimenti; restano però forme di continuità transitoria, la cui legittimità dipende da presupposti e finalità concrete.
Investimenti: due strumenti diversi
Il confronto più rilevante riguarda proprio la protezione degli investimenti. La disposizione transitoria spagnola cerca di utilizzarli come parametro per determinare quanto possa ancora durare il rapporto con il concessionario già prorogato; la disciplina italiana prevede invece, in caso di aggiudicazione a un altro soggetto, un indennizzo a carico del subentrante per gli investimenti non ammortizzati e per l’equa remunerazione nei termini stabiliti dalla legge.
Anche le nuove concessioni italiane devono avere una durata commisurata all’ammortamento e all’equa remunerazione degli investimenti dell’aggiudicatario, entro una fascia compresa tra cinque e venti anni. L’investimento non è quindi ignorato: viene considerato soprattutto nella durata del nuovo affidamento e nella tutela economica dell’uscente, senza attribuire a quest’ultimo un diritto a conservare il bene.
| Questione | Proposta spagnola analizzata | Quadro italiano |
|---|---|---|
| Titoli economici già prorogati | Mantenimento con revisione individuale della durata. | Transizione alle selezioni secondo la disciplina nazionale, soggetta al controllo di compatibilità europea. senato+1 |
| Investimenti dell’uscente | Parametro della durata residua; indennizzo nella prevista ipotesi di revoca. | Indennizzo in caso di subentro di un diverso aggiudicatario. |
| Proroghe straordinarie economiche | Escluse per il futuro dalla nuova formulazione proposta. | Proroghe generalizzate contestate e disapplicate dai giudici. |
| Continuità temporanea | Regime transitorio per la categoria espressamente individuata. | Prosecuzione tecnica collegata alla conclusione della gara. |
Le proroghe previste nel titolo
La bozza spagnola conserva inoltre la possibilità di proroghe ordinarie espressamente contemplate nel titolo, entro condizioni e limiti complessivi. Ma questa previsione non dimostra che qualsiasi clausola di proroga sia automaticamente compatibile con il diritto dell’Unione.
Sul piano giuridico, occorre distinguere una durata complessiva già definita in un affidamento trasparente da un’estensione successiva che sottrae nuovamente la risorsa al mercato. Il parametro europeo resta la selezione imparziale in presenza di scarsità, insieme al divieto di rinnovi automatici e vantaggi indebiti all’uscente: la sola etichetta di proroga “ordinaria” non risolve il problema.
Per questo il modello spagnolo non può essere importato semplicemente aggiungendo una clausola ai titoli italiani in scadenza: sarebbe necessario verificarne l’effettiva compatibilità con gli obblighi di concorrenza applicabili.
È legale trattare diversamente?
Una differenza tra legislazioni nazionali non prova, da sola, una violazione del diritto europeo. La verifica riguarda anzitutto il rispetto degli obblighi comuni: selezione quando richiesta, trasparenza, non discriminazione e assenza di vantaggi illegittimi agli operatori già insediati.
Nel caso spagnolo, però, non è documentato un via libera definitivo al mantenimento dei titoli economici secondo il meccanismo proposto. L’interlocuzione con la Commissione e la presentazione di una riforma non equivalgono alla certificazione della sua piena legittimità; la documentazione ministeriale riconosce inoltre la necessità di successivi interventi legislativi.
Esiste poi una differenza strutturale da non trascurare: le concessioni compensative attribuite agli ex proprietari in applicazione della disciplina transitoria della legge costiera del 1988. Secondo quanto riferisce il ministero spagnolo, questi titoli originari non rientrano nella contestazione europea; ciò non significa, però, che siano escluse anche tutte le successive proroghe straordinarie destinate ad attività economiche.
Non sono quindi automaticamente assimilabili alle concessioni italiane per stabilimenti balneari: il confronto deve considerare l’origine del titolo, non soltanto la presenza di un’attività sulla costa.
Reciprocità non significa sospensione
Sul piano politico, chiedere condizioni concorrenziali equilibrate tra Paesi è comprensibile. Sul piano giuridico, però, la reciprocità non consente di subordinare l’applicazione delle regole europee in Italia alla preventiva apertura di tutte le concessioni spagnole: la disciplina italiana richiama espressamente libertà di stabilimento, non discriminazione e parità di trattamento.
Occorre distinguere due questioni. Una è l’eventuale chiusura illegittima del mercato spagnolo, da contestare attraverso gli strumenti europei; un’altra è la possibilità di escludere operatori spagnoli dalle selezioni italiane o prolungare automaticamente i titoli nazionali come risposta. Quest’ultima soluzione non trova un fondamento nei principi che regolano gli affidamenti esaminati.
La strada prevista dai Trattati per contestare l’inadempimento di un altro Stato comprende anche l’articolo 259 TFUE: uno Stato membro può rivolgersi alla Commissione e, secondo il procedimento previsto, alla Corte di giustizia. È un rimedio giuridico diverso dalla sospensione unilaterale degli obblighi o dalla discriminazione degli operatori in base alla nazionalità.
Il punto da porre a Governo e Commissione non è dunque «prorogare perché proroga la Spagna», ma chiarire quali forme di tutela individuale degli investimenti e delle situazioni pregresse siano ammissibili per entrambi i Paesi. La proposta di Madrid rende questa domanda concreta; non dimostra ancora che l’Europa abbia autorizzato alla Spagna ciò che vieta all’Italia.
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