Nel procedimento di accertamento della compatibilità
paesaggistica previsto dall’art. 167 del D.Lgs. n.
42/2004, il parere della Soprintendenza
deve arrivare entro 90 giorni. Quando durante l’istruttoria vengono
richiesti nuovi documenti e il termine scade senza che il parere
sia stato espresso, diventa essenziale stabilire come debba essere
calcolato e quali effetti produca il suo superamento.
Si tratta di una questione sulla quale la giustizia
amministrativa è intervenuta più volte e che torna al centro della
sentenza
del Consiglio di Stato 2 ottobre 2026, n. 7296, con
cui è stato respinto l’appello del Ministero della cultura. Secondo
Palazzo Spada, in assenza di una diversa previsione contenuta
nell’art. 167, la richiesta di integrazione
documentale non interrompe il termine assegnato alla
Soprintendenza, ma ne sospende il decorso secondo la disciplina
generale sul procedimento amministrativo.
Il tempo già trascorso continua quindi a essere computato e, una
volta superati complessivamente i 90 giorni, la Soprintendenza può
ancora pronunciarsi, ma il parere non conserva più
efficacia vincolante.
Compatibilità paesaggistica: il valore del parere della
Soprintendenza oltre 90 giorni
La controversia all’esame dei giudici riguarda un’istanza di
autorizzazione paesaggistica postuma presentata nel febbraio 2020
per alcune opere realizzate in difformità dalla concessione
edilizia, relative alla copertura e al sottotetto di un fabbricato
residenziale.
A giugno dello stesso anno il Comune ha trasmesso alla
Soprintendenza la relazione illustrativa predisposta dal
responsabile comunale delle funzioni paesaggistiche. Dopo oltre due
mesi, la Soprintendenza ha chiesto alcune integrazioni documentali,
specificando nella propria nota che il termine per il rilascio del
parere doveva considerarsi interrotto.
La documentazione è stata trasmessa soltanto nel giugno 2024 e,
trascorsi altri 22 giorni senza che fosse stato espresso alcun
parere, il Comune ha adottato il provvedimento di
accertamento della compatibilità paesaggistica,
ritenendo ormai decorso il termine previsto dall’art. 167, comma
5.
Nel conteggio effettuato dall’amministrazione comunale sono
stati sommati i 77 giorni maturati prima della richiesta di
integrazione e i 22 successivi alla ricezione dei documenti, per un
totale di 99 giorni.
La Soprintendenza ha contestato questa ricostruzione e ha
chiesto al Comune di annullare il provvedimento in autotutela,
sostenendo che la richiesta istruttoria avesse interrotto il
termine e che, dopo l’arrivo della documentazione, i 90 giorni
dovessero ricominciare a decorrere per intero.
Il Comune non ha condiviso questa impostazione e il contenzioso
è arrivato davanti al giudice amministrativo. Il TAR ha respinto il
ricorso del Ministero, ritenendo che la richiesta di integrazione
avesse prodotto un effetto sospensivo e che, alla data del
provvedimento, fossero già trascorsi 99 giorni.
Una lettura che Palazzo Spada ha condiviso.
Art. 167 e termine di 90 giorni: quando il parere non è più
vincolante
L’art. 167, comma 5, del D.Lgs. n. 42/2004 prevede che
l’autorità competente si pronunci sulla domanda entro 180 giorni,
previo parere vincolante della Soprintendenza da rendere entro il
termine perentorio di 90 giorni.
La norma non stabilisce espressamente cosa accada una volta
superato questo termine, ma il Consiglio di Stato attribuisce alla
sua natura perentoria conseguenze precise.
Richiamando la precedente sentenza
13 febbraio 2023, n. 1489, i giudici affermano che il
decorso dei 90 giorni non esaurisce il potere della Soprintendenza,
che può ancora pronunciarsi, mentre cambia il valore del parere,
che non è più vincolante e viene dequotato, secondo le parole
utilizzate nella sentenza, a mero “suggerimento”.
L’autorità competente può tenerne conto, ma resta libera di
determinarsi autonomamente sull’impatto dell’opera sul
paesaggio.
La Soprintendenza non perde quindi il potere di esprimere la
propria valutazione, ma il parere reso oltre il termine non produce
più gli effetti che l’art. 167 riconosce a quello tempestivo.
Integrazione documentale: il termine si sospende e non riparte da
zero
L’art. 167 non disciplina espressamente gli effetti che una
richiesta istruttoria produce sul termine di 90 giorni e il
Consiglio di Stato richiama quindi l’art. 2, comma 7, della Legge
n. 241/1990, ricavandone, per il caso esaminato, la natura
sospensiva e non interruttiva della richiesta di
integrazione.
La disposizione generale prevede che i termini possano essere
sospesi una sola volta e per un periodo non superiore a trenta
giorni per l’acquisizione delle informazioni o certificazioni
indicate dalla norma. Nella vicenda esaminata, Palazzo Spada ha
comunque confermato il computo già effettuato dal TAR, sommando i
77 giorni trascorsi prima della richiesta ai 22 successivi alla
trasmissione delle integrazioni.
Il giudice di primo grado ha infatti ritenuto che la richiesta
non avesse azzerato il termine già iniziato a decorrere e il
Consiglio di Stato ha condiviso questa conclusione: con la
sospensione, i giorni già maturati restano nel conteggio, mentre
l’interruzione determinerebbe la decorrenza di un nuovo termine per
intero.
Nella disciplina generale sul procedimento amministrativo,
osserva inoltre Palazzo Spada, l’interruzione è
prevista in casi specifici, tra cui il preavviso di rigetto di cui
all’art. 10-bis e le ipotesi richiamate dagli artt. 16, 17-bis e
19, comma 3, e non costituisce l’effetto ordinario di una richiesta
istruttoria.
Neppure la formula utilizzata dalla Soprintendenza nella nota
dell’agosto 2020, con cui il termine era stato dichiarato
“interrotto”, può attribuire alla richiesta un effetto diverso da
quello previsto dalla disciplina applicabile.
Quali integrazioni può chiedere la Soprintendenza nel procedimento
paesaggistico
Quanto alla documentazione chiesta nel corso dell’istruttoria,
dagli atti è risultato che la relazione illustrativa inviata alla
Soprintendenza fosse già corredata degli elaborati previsti dal
D.P.C.M. 12 dicembre 2005 e contenesse un riferimento alla
compatibilità dell’intervento.
Il TAR ha ritenuto che gli ulteriori elaborati grafici
comparativi richiesti dalla Soprintendenza, pur utili per
approfondire la differenza tra lo stato autorizzato e quello
esistente, non fossero essenziali ai fini della completezza della
pratica, perché erano già presenti separatamente gli elaborati
dello stato di fatto e quelli dello stato di progetto.
Ha considerato superflua anche la richiesta di una specifica
attestazione del responsabile comunale sulla riconducibilità degli
abusi alle fattispecie previste dall’art. 167, comma 4, dal momento
che tale elemento risultava già dalla relazione illustrativa.
Il Consiglio di Stato ha confermato queste valutazioni, facendo
comunque salva l’esigenza della Soprintendenza di approfondire il
confronto tra lo stato autorizzato e lo stato dei luoghi. Si tratta
di considerazioni riferite agli atti di questo procedimento, che
non consentono di qualificare allo stesso modo qualsiasi richiesta
di integrazione.
Parere tardivo della Soprintendenza e autotutela del Comune
Nel procedimento esaminato la Soprintendenza non ha espresso il
proprio parere neppure dopo la scadenza.
Con la nota dell’estate 2024 ha chiesto invece
l’annullamento in autotutela del provvedimento
comunale, ritenendolo fondato su presupposti di fatto e di diritto
errati, e ha precisato che il parere sarebbe stato espresso
soltanto dopo l’eventuale rimozione del provvedimento.
Neppure in quella sede è stata formulata una valutazione
negativa sulla compatibilità paesaggistica delle opere.
Il Consiglio di Stato ritiene per questo legittimo anche il
diniego del Comune di intervenire in autotutela, considerato che
l’amministrazione comunale non era stata posta nelle condizioni di
valutare eventuali ragioni di incompatibilità
paesaggistica che la Soprintendenza non aveva ancora
espresso.
Compatibilità paesaggistica dopo 90 giorni: effetti sul parere
della Soprintendenza
La richiesta di integrazioni, quando l’art. 167 non prevede un
effetto diverso, sospende il termine assegnato alla Soprintendenza
senza cancellare i giorni già maturati. Superati i 90 giorni, il
potere di pronunciarsi resta, mentre cambia l’efficacia del parere,
che non vincola più l’autorità competente.
Il giudizio non ha invece definito la compatibilità
paesaggistica delle opere. Sul punto il Consiglio di Stato precisa
che ogni valutazione resta impregiudicata e
continua a essere di competenza della Soprintendenza.
Il superamento del termine, quindi, non estingue il potere
dell’amministrazione statale, ma impedisce che un parere reso
tardivamente conservi la stessa forza che l’art. 167 gli
attribuisce quando viene espresso entro i 90 giorni.
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