Un portico escluso dal calcolo del volume deve comunque
rispettare le distanze dalle pareti finestrate di fronte? E se il
titolo viene annullato, la variante già presentata al Comune perde
ogni valore? Il Comune può ordinare di demolire tutto, con sanzione
fino a 20.000 euro?
A questi interrogativi risponde il Consiglio di Giustizia
Amministrativa per la Regione Siciliana (CGARS) con la sentenza
n. 631/2026 del 23 settembre 2026, che chiarisce uno degli
aspetti più sottovalutati nel progettare un portico, cioè che
escluderlo dal volume non basta a esentarlo dalle distanze tra
fabbricati, perché volume e distacchi seguono regole diverse. Per
progettista e proprietario significa che un portico a ridosso
dell’edificio di fronte può far cadere il titolo anche quando i
conti del volume tornano, e che non proteggono né la norma comunale
che lo toglie dalla cubatura né l’abitudine dell’ufficio di non
verificarne i distacchi.
Non ci si può più appoggiare, insomma, sull’idea che ciò che non
fa volume non faccia neppure distanza. La distanza minima tra
pareti finestrate viene dal D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, e una
previsione locale che si occupa soltanto di cubatura non vi deroga
in modo implicito, e tanto meno può farlo una prassi d’ufficio.
Né serve, a chi ha visto annullare il titolo per una sola
censura, invocare le ragioni non esaminate, perché l’annullamento
travolge per intero gli atti impugnati; e neppure basta al Comune
richiamare l’annullamento per giustificare, da solo, l’ordine di
rimuovere tutte le opere e la declaratoria di inefficacia della
variante già presentata, che va decisa con un provvedimento
proprio, anche negativo.
Portico,
distanze e sanatoria annullata: la vicenda
Al centro della controversia c’era una concessione in sanatoria
rilasciata nel 2014 per le fondazioni, le difformità dimensionali
di una struttura destinata a parcheggio e l’ampliamento del
sottotetto di un fabbricato residenziale. I proprietari
dell’edificio di fronte l’hanno impugnata con ricorso straordinario
al Presidente della Regione, insieme alla nota con cui il Comune
aveva escluso l’autotutela, ottenendone nel 2017, su parere
conforme del CGARS, l’annullamento per violazione della distanza
minima prescritta dall’art. 9 del D.M. n. 1444/1968.
Nel 2018, prima della notifica, i titolari hanno chiesto un
permesso in variante, ottenendo l’autorizzazione paesaggistica
favorevole della Soprintendenza. Ricevuta la notifica, il Comune ha
dichiarato prive di efficacia concessione e domanda di variante,
ordinando il ripristino entro novanta giorni sotto la minaccia
dell’esecuzione d’ufficio e della sanzione per inottemperanza.
Davanti al TAR Sicilia i proprietari hanno sostenuto che la nota
di conferma fosse sopravvissuta, che le norme tecniche del piano
sottraessero il portico aperto ai dieci metri e che il Comune
dovesse valutare un arretramento e decidere la variante. Respinto
il ricorso, in appello hanno riproposto le censure, chiedendo di
dichiarare nulla o inopponibile la decisione straordinaria e
sostenendo che una lite sulle distanze non potesse essere decisa in
quella sede.
Distanze tra pareti finestrate e annullamento del titolo: il quadro
normativo
Il perimetro normativo è segnato anzitutto dall’art. 9 del
D.M. n.
1444/1968, che per i nuovi edifici ricadenti fuori dalle zone A
fissa in dieci metri la distanza minima tra pareti finestrate e
pareti di edifici antistanti, con le eccezioni ammesse dallo stesso
art. 9 per i gruppi di edifici compresi in piani particolareggiati
o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche e
con le deroghe previste dall’art. 2-bis del d.P.R. n. 380/2001
(Testo Unico Edilizia).
Il ricorso straordinario è ammesso dall’art. 7, comma 8, del
codice del processo amministrativo solo per le controversie
devolute alla giurisdizione amministrativa, tra le quali l’art. 133
annovera, in sede esclusiva, quelle sui provvedimenti in materia
urbanistica ed edilizia. Per l’inottemperanza all’ingiunzione a
demolire, l’art. 31, comma 4-bis, del Testo Unico Edilizia,
richiamato dall’ordinanza, prevede una sanzione da 2.000 a 20.000
euro.
Il portico escluso dal volume deve rispettare le distanze? I
principi del CGARS
Alla luce di questo quadro, i giudici affermano che l’esclusione
dal computo del volume e l’irrilevanza ai fini delle distanze
appartengono a piani normativi differenti. La norma tecnica
comunale invocata disciplina il calcolo della cubatura ed esclude a
certe condizioni portici, gallerie, chiostrine e loggioni, ma non
contiene alcuna prescrizione che li sottragga ai distacchi. Un
manufatto può non concorrere al volume e assumere nondimeno rilievo
nei rapporti con l’edificio di fronte, per cui dalla sola
esclusione volumetrica non si ricava una deroga implicita all’art.
9.
A nulla vale la «prassi consolidata» dell’ufficio di non
verificare le distanze per strutture analoghe, perché una prassi
amministrativa non può modificare la disciplina urbanistica né
fondare un’esenzione che la norma non prevede.
Sul piano degli effetti, il CGARS ribadisce che l’annullamento
in sede straordinaria travolge tutti gli atti impugnati anche se il
parere ha accolto una sola censura assorbendo le altre, perché
conta l’oggetto della decisione e non il numero delle questioni
esaminate. Né il giudizio sull’ordinanza può riaprire quel merito
con le formule della nullità, dell’inefficacia o
dell’inopponibilità, censure che il CGARS dichiara inammissibili, e
neppure regge l’obiezione sulla sede, perché la controversia
riguardava provvedimenti comunali e non rapporti civilistici tra
vicini. Nella parte in cui prende atto dell’annullamento, poi,
l’ordinanza è un atto consequenziale, non una nuova autotutela da
motivare, e non serve stabilire se la decisione straordinaria valga
come giudicato in senso pieno, bastando la definitività
dell’annullamento a vincolare il Comune.
Il vincolo che nasce dalla decisione resta però commisurato al
suo oggetto. Il decreto vietava di dare ancora efficacia agli atti
annullati, ma non definiva l’estensione del ripristino né la sorte
del procedimento avviato dopo. Il richiamo alle «opere della C.E.»,
a fronte di interventi distinti, non esonerava il Comune dal
motivare la corrispondenza tra ciò che era caduto e ciò che andava
rimosso, né dal verificare quale rilievo avesse a tal fine la
variante nel frattempo presentata. È un’esigenza che non presuppone
la sopravvivenza di una parte del titolo, ma discende dalla natura
del comando ripristinatorio, che incide sulla consistenza delle
opere ed è assistito da sanzioni proprie.
La richiesta di variante, a sua volta, era un atto di impulso
procedimentale e non un titolo già efficace, per cui il Comune
doveva definirla con un’autonoma determinazione, previa verifica
della procedibilità, del contenuto e della disciplina applicabile,
anche di rigetto o di improcedibilità, e non poteva assimilarla
senza distinta motivazione al titolo annullato. L’assenso della
Soprintendenza non dava diritto all’approvazione, all’arretramento
o alla conservazione delle opere, ma confermava che il procedimento
era già istruito sul versante paesaggistico e attendeva una
conclusione.
Portici, sottotetti e distanze: cosa devono verificare progettisti
e uffici tecnici
Dal punto di vista tecnico, se quel portico aperto rientrasse
davvero nella regola dei dieci metri non è stato in realtà
riesaminato dal CGARS in questa sede, perché la natura aperta del
manufatto e il criterio di misurazione appartenevano al merito già
definito nel procedimento straordinario, che il giudizio
sull’ordinanza non poteva riaprire, e il tema resta aperto anche in
giurisprudenza, tra letture che escludono dall’art. 9 il porticato
privo di pareti e altre che lo computano «vuoto per pieno».
Anche se la pronuncia non vi fa cenno, il Testo Unico Edilizia
guarda ai porticati dal versante del volume. L’art. 6, comma 1,
lettera b-bis), ammette in edilizia libera le vetrate panoramiche
amovibili (VEPA) anche nei porticati, purché non creino spazi
stabilmente chiusi e nel rispetto delle esclusioni e delle altre
condizioni della norma, mentre per il Consiglio di Stato (sentenza
n. 6186/2021) la chiusura integrale con pannelli in vetro di un
porticato aperto su tre lati realizza un nuovo locale e incrementa
la volumetria. Il portico, insomma, può restare fuori dal volume
finché resta aperto e la disciplina locale lo consente, ma ciò
nulla dice sulle distanze, che dipendono dall’art. 9 e dalle regole
sulla loro misurazione, come il regolamento edilizio sugli sporti
inferiori a 1,50 metri applicato dal Consiglio di Stato (sentenza
n. 6748/2026).
Per l’ufficio tecnico, l’ordinanza che segue un annullamento va
costruita separando la presa d’atto, che è dovuta, dalla
delimitazione del ripristino, che va motivata, e dalla definizione
delle istanze pendenti. Quanto alla variante, che riguardava ancora
il parcheggio e l’ampliamento del sottotetto, la pronuncia rimette
ogni valutazione al Comune. Sul piano sistematico, per i sottotetti
conta oggi il comma 1-quater dell’art. 2-bis, introdotto dal
Decreto Salva Casa, che consente il
recupero dei sottotetti anche senza rispettare le distanze
minime nei limiti della legge regionale, purché siano
rispettate le distanze vigenti all’epoca della costruzione e
l’altezza massima assentita e non cambino forma e superficie del
sottotetto, fatte salve le leggi regionali più favorevoli. Prima di
quella norma il Consiglio di Stato (sentenza n.
7029/2021) aveva ritenuto che
il recupero del sottotetto con sopraelevazione, in quanto nuova
costruzione, dovesse rispettare i dieci metri dalla parete
finestrata antistante.
Annullamento del titolo edilizio: le conclusioni operative per
Comuni e progettisti
In conclusione, il CGARS ha accolto in parte l’appello,
confermando la sentenza del TAR sulla caducazione della concessione
e della nota di conferma e sull’assenza di deroghe alle distanze
nelle norme tecniche comunali, e riformandola nella parte in cui
aveva ritenuto l’ordinanza interamente sorretta
dall’annullamento.
Per i progettisti ne deriva l’opportunità di due verifiche
distinte, sul volume e sulle distanze. Ai Comuni la pronuncia
chiede di trattare l’annullamento come il punto da cui ripartire
con provvedimenti motivati, su che cosa rimuovere e sulla variante
pendente; ai privati ricorda che nessuna di queste garanzie diventa
diritto a conservare le opere.
Letta accanto a un’altra recente decisione dello stesso giudice
sulle differenze
tra ordine di demolizione, sanatoria e condono, la pronuncia
chiede rigore tanto nelle regole quanto nella motivazione di chi
deve applicarle. L’annullamento cancella il titolo, non il dovere
di decidere che cosa viene dopo.
Portici e distanze tra fabbricati: le domande più frequenti
Il portico escluso dal volume deve rispettare le distanze tra
fabbricati?
Secondo il CGARS (sentenza n. 631/2026), la norma comunale che
esclude il portico dal computo del volume non comporta di per sé
una deroga alle distanze dell’art. 9 del D.M. n. 1444/1968, perché
volume e distacchi appartengono a piani normativi distinti e la
deroga non può ricavarsi in via implicita.
Dopo l’annullamento del titolo il Comune può ordinare di
demolire tutte le opere?
Non sulla base del solo richiamo al titolo annullato, perché per
il CGARS (sentenza n. 631/2026) l’estensione materiale del
ripristino, che incide sulla consistenza delle opere ed è assistita
da conseguenze sanzionatorie, richiede una motivazione autonoma
sulla corrispondenza tra ciò che è stato annullato e ciò che va
rimosso.
La variante presentata prima dell’annullamento può essere
dichiarata inefficace insieme al titolo?
Non per mera consequenzialità, perché secondo il CGARS la
domanda di variante è un atto di impulso procedimentale che il
Comune deve definire con un’autonoma determinazione, anche di
rigetto o di improcedibilità, e che non può assimilare senza
distinta motivazione al titolo annullato; il privato, in ogni caso,
non ha diritto alla sua approvazione.
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