Il permesso di costruire decade se prima dei lavori entra in
vigore un piano regolatore che vieta l’intervento? E se il Comune
non risponde alla domanda e poi nega che il permesso esista? In
quel caso, da quando parte l’anno concesso per iniziare i
lavori?
A questi interrogativi risponde il Consiglio di Stato con la
sentenza n. 5561 del 10
luglio 2026, che chiarisce uno degli aspetti più sottovalutati
quando il cantiere tarda, ovvero che la decadenza del
permesso di costruire per un piano regolatore
incompatibile non scatta se il ritardo dipende dal Comune, che ne
ha contestato illegittimamente l’esistenza. Chi ha ottenuto il
permesso per silenzio assenso, cioè perché l’amministrazione non ha
risposto entro i tempi fissati dalla legge, e si è poi sentito dire
che quel permesso non esisteva, può quindi conservarlo anche se nel
frattempo il nuovo piano vieta di realizzare il progetto, e a nulla
vale che la regola sulla decadenza serva a proteggere l’interesse
pubblico.
Il Comune non può, insomma, usare la propria inerzia e un
rifiuto illegittimo per far perdere il permesso al cittadino. La
legge non prevede espressamente questa eccezione, perché l’art. 15,
comma 4, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) fa decadere
il permesso quando entra in vigore un piano che lo contraddice;
sono i giudici a ricavarla dal dovere di buona fede e di
collaborazione che l’art. 1, comma 2-bis, della Legge n. 241/1990
impone nei rapporti tra amministrazione e cittadini.
La pronuncia affronta, inoltre, altri due aspetti meritevoli di
interesse, perché ammette che una sentenza del Consiglio di Stato
possa essere riaperta quando i giudici, per una semplice svista,
non hanno esaminato una questione decisiva sollevata da una delle
parti, e perché ricorda che, nella stessa vicenda, l’anno concesso
per iniziare i lavori è stato fatto decorrere solo da quando il
giudice ha sciolto l’incertezza creata dal Comune sull’esistenza
del permesso.
Permesso di costruire per silenzio assenso contestato dal Comune:
la vicenda
La vicenda trae origine da un’istanza di permesso di costruire
presentata alla fine del 2020 e rimasta senza risposta. Quando la
proprietaria ha chiesto l’attestazione del silenzio assenso, il
Comune l’ha dichiarata irricevibile sostenendo che il permesso non
si fosse mai formato, e solo nel dicembre 2022 il TAR Campania ne
ha accertato la formazione. Nel frattempo, però, il Comune aveva
approvato il nuovo piano urbanistico comunale (PUC), che destinava
l’area a zona mercatale, incompatibile con l’intervento.
Nell’ottobre 2023, constatato che i lavori non erano iniziati,
il Comune ha dichiarato decaduto il permesso sia per il mancato
avvio del cantiere entro l’anno, sia per il contrasto con il nuovo
piano. Il TAR ha respinto il ricorso fermandosi alla prima ragione,
mentre in appello Palazzo Spada (sentenza n.
6324/2025) ha dato ragione alla proprietaria, facendo decorrere
l’anno dalla pronuncia che aveva accertato l’esistenza del
permesso.
Il Comune ha allora chiesto la revocazione di quella decisione,
cioè il suo riesame per un errore di fatto, lamentando che i
giudici non si fossero pronunciati sulla decadenza per contrasto
con il piano, rispetto alla quale le ragioni del ritardo sarebbero
state irrilevanti. La proprietaria ha replicato che anche quella
decadenza presuppone la possibilità di iniziare i lavori, che
l’ostruzionismo comunale le aveva impedito.
Decadenza del permesso di costruire: cosa prevede l’art. 15 del
d.P.R. n. 380/2001
Per comprendere la decisione dei giudici d’appello, è necessario
inquadrare bene la normativa di riferimento. L’art. 15 del d.P.R.
n. 380/2001 prevede due distinte cause di decadenza del permesso di
costruire. La prima, al comma 2, scatta se i lavori non iniziano
entro un anno dal rilascio o non si concludono entro tre anni
dall’inizio, e comporta la perdita di efficacia del permesso per la
parte non eseguita, salvo che la proroga sia chiesta prima della
scadenza; è una regola che vale
anche per il permesso formato per silenzio assenso. La seconda,
al comma 4, è legata invece al cambio delle regole urbanistiche,
perché il permesso decade «con l’entrata in vigore di contrastanti
previsioni urbanistiche», salvo che i lavori siano già iniziati e
vengano completati entro tre anni.
Sul versante del procedimento, l’art. 20, comma 8, del Testo
Unico prevede che, decorso il termine senza un diniego motivato,
sulla domanda si formi il
silenzio assenso sul permesso di costruire, con regole
particolari per gli immobili vincolati. Dopo il Decreto-Legge n.
76/2020 (Decreto Semplificazioni), lo sportello unico deve
attestare entro quindici giorni dalla richiesta il decorso dei
termini, oppure comunicare le richieste istruttorie o i dinieghi
intervenuti.
Il principio di buona fede su cui poggia la decisione è entrato
nella Legge n. 241/1990 con la Legge n. 120/2020, che ha convertito
quel decreto. Sul piano processuale, infine, l’art. 395, n. 4, del
codice di procedura civile, applicabile anche alle sentenze del
giudice amministrativo, consente la revocazione della sentenza che
sia l’effetto di un errore di fatto risultante dagli atti.
Nuovo PUC e decadenza del permesso di costruire: il limite della
buona fede
Alla luce di questo quadro, i giudici affermano che buona fede e
collaborazione valgono in ogni rapporto tra amministrazione e
cittadino, e quindi anche per la decadenza da piano urbanistico
contrastante. Nel caso esaminato è ormai accertato che la
proprietaria non ha iniziato i lavori perché, fino alla sentenza
del TAR, non aveva certezza sul permesso, e quell’incertezza l’ha
prodotta il Comune, prima tacendo, in violazione del dovere di
rispondere con un provvedimento espresso, poi rifiutando
l’attestazione sostenendo a torto che il silenzio assenso non si
fosse formato.
Dalla buona fede Palazzo Spada ricava il divieto per
l’amministrazione di addebitare al privato gli effetti negativi di
un proprio comportamento illegittimo, ed è ciò che il Comune ha
fatto dichiarando la decadenza, perché ha «scaricato» sulla
proprietaria le conseguenze dell’incertezza da esso stesso
procurata.
I giudici non negano che le due decadenze abbiano scopi diversi,
perché quella per mancato avvio dei lavori serve a spingere il
privato a costruire in tempi certi, mentre quella per contrasto
urbanistico protegge la nuova pianificazione. Anche il comma 4,
però, tutela il legittimo affidamento, cioè la
fiducia del titolare nel permesso ottenuto, visto che fa salvi i
lavori già iniziati e concede tre anni per completarli.
Quella fiducia verrebbe tradita se il permesso decadesse quando
il titolare non ha avuto la possibilità materiale di iniziare o
completare i lavori proprio a causa della condotta del Comune, che
avrebbe dovuto rilasciargli il permesso nei termini di legge, per
cui la particolarità della vicenda impedisce il perfezionamento di
entrambe le decadenze.
Quanto alla revocazione, i giudici ricordano che anche l’omessa
pronuncia può giustificarla, purché nasca dal fatto che il giudice
non si è avveduto della questione sollevata, e non da una sua
valutazione, secondo un orientamento che risale all’Adunanza
Plenaria del 1997. Qui la svista c’è stata, perché la precedente
sentenza non si era accorta dell’eccezione riproposta dal Comune e
aveva letto il motivo d’appello della proprietaria sul comma 4 come
se riguardasse ancora il mancato avvio dei lavori entro l’anno, su
una questione decisiva per l’esito del giudizio.
Silenzio assenso negato e mancato inizio dei lavori: l’analisi
tecnica
Dal punto di vista tecnico, basta mettere in fila le date per
capire dove si è formato il nodo. Il silenzio assenso si era
perfezionato il 1° marzo 2021, il nuovo piano è stato adottato
pochi mesi dopo e approvato nell’ottobre 2022, mentre la certezza
sull’esistenza del permesso è arrivata solo a dicembre. Per tutto
il tempo in cui il piano prendeva forma, quindi, il titolare non ha
avuto un permesso su cui poter contare per aprire il cantiere.
Sul piano sistematico, anche se la pronuncia non lo richiama, la
soluzione è in linea con il comma 2-bis dello stesso art. 15,
secondo cui la proroga dei termini è comunque accordata quando i
lavori non possono essere iniziati o conclusi per iniziative
dell’amministrazione rivelatesi poi infondate; è uno dei casi in
cui la
proroga del permesso di costruire non dipende dalla
discrezionalità del Comune. Quella regola si riferisce ai soli
termini del comma 2, mentre il comma 4 non prevede nulla di simile,
per cui è la buona fede a colmare lo spazio.
La portata del principio va però letta con misura, perché la
sentenza non afferma che qualunque ritardo neutralizzi la
decadenza, ma lega l’effetto a un’incertezza provocata da un
comportamento illegittimo del Comune, e non si occupa di come si
ricalcolino i termini una volta annullata la decadenza. Per chi ha
un permesso formato per silenzio assenso resta l’indicazione di
chiedere sempre l’attestazione
del decorso dei termini e di impugnare subito un eventuale
rifiuto, perché è da quella traccia che si ricostruisce a chi va
attribuito il ritardo.
Buona fede e legittimo affidamento nell’edilizia: le conclusioni
operative
In conclusione, il Consiglio di Stato ha riconosciuto l’errore
di fatto della precedente decisione ma ha respinto nel merito il
ricorso per revocazione del Comune, per cui il provvedimento di
decadenza resta annullato.
Nella pratica, ne deriva che un Comune che ha lasciato scadere i
termini senza rispondere, e ha poi contestato un permesso
regolarmente formato impedendo così l’avvio dei lavori, non può
sfruttare il tempo trascorso per farlo decadere con il nuovo piano.
Per i professionisti, verificare se un permesso non ancora
utilizzato sia ancora efficace, per esempio prima di una
compravendita, non si esaurisce nel confronto tra la data del
permesso e quella di entrata in vigore del piano, perché occorre
ricostruire anche la storia del procedimento, cioè richieste,
silenzi, rifiuti ed eventuali ricorsi.
La decisione dà contenuto effettivo alla regola della buona fede
introdotta nel 2020, su una questione di cui gli stessi giudici
riconoscono la novità e per la quale la massima ufficiale non
segnala precedenti negli esatti termini. Il nuovo piano può
cambiare le regole del gioco, ma non può chiudere una partita che
il Comune stesso ha impedito di cominciare.
Decadenza del permesso di costruire: le domande più frequenti
Quando decade il permesso di costruire per un nuovo piano
urbanistico?
Secondo l’art. 15, comma 4, del d.P.R. n. 380/2001 il permesso
decade quando entrano in vigore previsioni urbanistiche
contrastanti, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano
completati entro tre anni. Per il Consiglio di Stato (sentenza n.
5561/2026) la decadenza non opera se il ritardo dipende dal Comune
che, con un comportamento illegittimo, ha reso incerta l’esistenza
del permesso.
Da quando decorre l’anno per iniziare i lavori con il permesso
formato per silenzio assenso?
La legge fa decorrere l’anno dal rilascio del permesso, che per
il silenzio assenso i giudici collocano nel momento del suo
perfezionamento. Nella vicenda decisa dal Consiglio di Stato, però,
il Comune aveva negato che il permesso esistesse, e per buona fede
l’anno è stato fatto decorrere dalla sentenza del TAR che ne ha
accertato la formazione.
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