Con la presentazione della
proposta di regolamento sui contratti pubblici e le concessioni
(Public Procurement Act) da parte della Commissione UE, su
iniziativa della Direzione generale “Mercato interno,
industria, imprenditoria e PMI”, vede la luce un testo che
condurrà all’abrogazione e alla sostituzione della direttiva
2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, della
direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici e della direttiva
2014/25/UE sugli appalti da parte degli enti che operano nei
settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi
postali, modificando, inoltre, diversi atti legislativi settoriali
per quanto riguarda disposizioni connesse in materia di appalti
pubblici. Prende così formalmente avvio il procedimento
legislativo, nel quale, secondo le previsioni dei Trattati europei,
dovranno pronunciarsi il Parlamento europeo e il Consiglio
dell’UE.
Si tratta di un testo che entrerà in vigore una volta terminato
l’iter approvativo della proposta e che non incide sulle procedure
di gara in corso né sull’applicabilità delle direttive vigenti, e
sulla normativa interna di recepimento, in Italia il d.lgs. n. 36
del 2023 e s.m.i. e le normative regionali (per la Regione
Siciliana la
l.r. n. 12 del 2023 e s.m.i.) le quali, conseguentemente,
continueranno a produrre i propri effetti fino all’entrata in
vigore del nuovo Regolamento, e per le parti non incise, anche dopo
tale mutamento ordinamentale.
Perché la Commissione UE considera superato il modello delle
direttive del 2014
Secondo le analisi della Commissione UE la normativa unionale
strutturata sulle direttive del 2014, e su normative
collegate[1], in materia ha evidenziato carenze
significative, individuate nella complessità e nella mancanza di
flessibilità del quadro, nelle aggiudicazioni basate sul solo
prezzo, che restano prevalenti, e nel ricorso a requisiti sociali,
ambientali e di innovazione, che continua a essere limitato, con la
conseguente notevole incertezza giuridica sia per gli acquirenti
pubblici sia per gli operatori economici, mentre la concorrenza
negli appalti pubblici è risultata stagnante[2].
Il mercato europeo degli appalti e delle concessioni è di
dimensioni quantitative e qualitative ragguardevoli. La spesa
pubblica annuale del settore mobilita circa il 15% del PIL cumulato
dei 27 Stati membri dell’Unione e risulta pari a circa 2.500
miliardi €. Ciò impone risposte tempestive offrendo un quadro di
riferimento per stimolare gli investimenti sull’economia
continentale e contribuendo così al miglioramento della sua
competitività complessiva e dell’autonomia strategica
dell’Unione.
Meno procedure e più qualità: semplificazione e miglior rapporto
qualità-prezzo
La revisione della disciplina in materia, come delineata dallo
schema di regolamento, è incentrata su un approccio strategico agli
appalti e si sviluppa lungo quattro direttrici:
a) La “semplificazione” del quadro regolativo
perseguendo, per un verso, l’eliminazione della complessità
presente nella vigente disciplina quadro sugli appalti e la
semplificazione dell’interazione tra tale quadro e la legislazione
settoriale. Le procedure di aggiudicazione attualmente previste
verrebbero ridotte da cinque a tre[3].
b) il rafforzamento dei margini di discrezionalità delle
amministrazioni aggiudicatrici di affidare i contratti sulla
base di criteri diversi dal prezzo nel solco della precedente
revisione delle norme UE sugli appalti pubblici, migliorando il
quadro giuridico e chiarendo maggiormente le condizioni per tali
aggiudicazioni. In particolare, il criterio del miglior rapporto
qualità-prezzo dovrebbe divenire il metodo di aggiudicazione
standard, valorizzando criteri di qualità (che includono profili
ambientali, sociali, di innovazione, di sicurezza e di resilienza)
ai quali dovrebbe essere attribuito un peso minimo del 30% nella
valutazione delle offerte, elevato al 50% per i contratti ad alta
intensità di manodopera, nei quali dovranno trovare spazio
significative considerazioni sociali. Resta nella discrezionalità
delle stazioni appaltanti la possibilità di derogare a tali soglie,
con l’obbligo di motivare sulla garanzia della qualità della
prestazione, mediante, ad esempio, la fissazione di requisiti
minimi.
Piattaforma digitale unica europea e preferenza europea negli
appalti pubblici
c) l’introduzione della Piattaforma digitale unica
europea. Si tratta di un’iniziativa che si colloca nel solco
dell’esperienza italiana della Banca Dati Nazionale dei
Contratti Pubblici e, più in generale, della digitalizzazione
del ciclo di vita dei contratti. La piattaforma postula
l’istituzione di un mercato digitale integrato per gli appalti,
basato sull’interconnessione e l’interoperabilità delle piattaforme
nazionali di e-procurement. Ciò determinerà l’introduzione
di un servizio elettronico europeo di verifica delle cause di
esclusione, dei requisiti di partecipazione e dell’origine degli
operatori economici, attraverso un profilo digitale interoperabile
collegato alle banche dati nazionali. In tale contesto troverà
applicazione il principio del “once-only”, con l’obiettivo
di precludere alle amministrazioni aggiudicatrici di richiedere
informazioni e documenti già disponibili presso le pubbliche
amministrazioni. Spetterà inoltre ai Paesi membri istituire uno
spazio nazionale dei dati sugli appalti, collegato al “Public
Procurement Data Space” europeo, con l’obiettivo di garantire
il più esteso monitoraggio della concorrenza, dell’accesso delle
PMI, della sostenibilità e della prevenzione di frodi e
corruzione.
d) l’opzione per l’incentivazione dell’acquisto di beni e
servizi prodotti nell’UE, la c.d. “preferenza europea” in
linea con le scelte unionali volte a sviluppare l’autonomia dell’UE
nei settori strategicamente rilevanti e con un impatto positivo
sulla competitività derivante da appalti pubblici che favoriscano
la presentazione di offerte innovative. La proposta regolamentare,
in considerazione della crescente importanza geopolitica degli
appalti pubblici, introduce un sistema di tutela per gli operatori
economici unionali nei confronti di imprese di Paesi terzi che non
assicurino condizioni di reciprocità, consentendo alla Commissione
UE, in presenza di puntuali presupposti, di vietare l’accesso al
mercato unico degli appalti agli operatori del Paese interessato.
La proposta contiene disposizioni specifiche per le procedure ad
evidenza pubblica che riguardano infrastrutture critiche per le
quali le stazioni appaltanti vengono vincolate a considerare i
profili di sicurezza pubblica, di sicurezza informatica e di
rischio di indebita influenza da parte di soggetti collegati a
Paesi extraeuropei, nonché a tutelare la diversificazione delle
catene di approvvigionamento e la preparazione alle situazioni di
crisi.
Perché un regolamento direttamente applicabile al posto delle
direttive?
Come precisa la Commissione nella relazione allo schema
regolamentare la proposta intende sostituire le tre direttive del
2014 con un unico regolamento direttamente applicabile.
L’obiettivo, attraverso il consolidamento in un solo strumento
giuridico delle norme applicabili agli appalti pubblici, agli
appalti dei settori speciali e alle concessioni, è l’eliminazione
delle complessità e delle incongruenze scaturenti dalla coesistenza
di atti legislativi distinti e da scelte nazionali di recepimento
sovente divergenti e contraddittorie.
Il quadro giuridico attualmente in vigore a livello unionale in
materia di contratti pubblici, che ha quale obiettivo
l’armonizzazione delle norme e delle procedure di aggiudicazione
degli appalti pubblici, si articola in tre direttive principali: la
direttiva
2014/24/UE, che definisce le norme generali applicabili agli
appalti pubblici (“direttiva appalti classici”); la
direttiva 2014/25/UE, relativa agli appalti condotti dagli enti
erogatori di acqua e energia, che forniscono servizi di trasporto e
servizi postali (“direttiva sui settori speciali”); e la
direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di
concessione (”direttiva sulle concessioni”).
Tali direttive si applicano alle procedure ad evidenza pubblica
il cui valore contrattuale supera determinate soglie[4].
Al di sotto delle soglie si applicano le norme nazionali e
regionali, purché coerenti con i principi generali dell’ordinamento
unionale[5].
La Commissione europea attraverso l’iniziativa regolamentare in
commento manifesta l’intendimento di mutare, quindi, l’approccio
nella disciplina degli appalti pubblici. Dopo oltre un
cinquantennio dalla prima direttiva in materia[6], la
scelta è quella di rafforzare l’integrazione ordinamentale mediante
l’adozione di un atto normativo direttamente applicabile negli
Stati membri, prescindendo dal recepimento delle norme che gli
stessi possano operare attraverso la normazione domestica. Già la
richiamata prima direttiva in materia di lavori pubblici, la
Direttiva 71/305/CEE del 26 luglio 1971, affermava che la
realizzazione simultanea della libertà di stabilimento e della
libera prestazione dei servizi in materia di appalti di lavori
pubblici aggiudicati negli Stati membri per conto dello Stato,
degli enti pubblici territoriali e di altre persone giuridiche di
diritto pubblico richiedeva: “parallelamente all’eliminazione
delle restrizioni, il coordinamento delle procedure nazionali di
aggiudicazione di tali appalti”.
In tale prospettiva, man mano che la disciplina europea in
materia ha esteso progressivamente la propria portata, non solo a
diverse tipologie di appalti (forniture, servizi, settori
speciali), ma anche alle concessioni, la Corte di giustizia ha
precisato che tra gli obiettivi principali delle norme del diritto
dell’Unione in materia di appalti pubblici figura quello di:
“garantire la libera circolazione dei servizi e
l’apertura alla concorrenza non falsata in tutti gli Stati
membri. Per perseguire tale duplice obiettivo il diritto
dell’Unione applica in particolare il principio della
parità di trattamento degli offerenti o dei candidati e
l’obbligo di trasparenza che ne
deriva”[7].
Effetto diretto dei regolamenti UE: cosa comporta per il diritto
interno
Giova ricordare che sull’effetto diretto dei regolamenti la
giurisprudenza della Corte di giustizia ha precisato, con riguardo
al c.d. diritto derivato, che le norme secondarie sono
idonee a produrre effetti diretti, purché rivestano carattere
vincolante. I regolamenti, come quello che sarà emanato al termine
della procedura approvativa, in quanto atti direttamente
applicabili, sono per loro natura, e di norma, direttamente
efficaci (diversamente, per le decisioni e per le direttive il
riconoscimento dell’efficacia diretta interviene soltanto al
ricorrere di determinate condizioni, con l’eccezione delle
direttive autoapplicative, c.d.
self-executing)[8].
Elementi che caratterizzano la fonte regolamentare a livello
unionale sono la portata generale, l’obbligatorietà in tutti i suoi
elementi e la diretta applicabilità (art. 288, par. 2, TFUE, già
art. 189 TCEE). Da qui la loro piena integrazione nel sistema
giuridico nazionale, il riconoscimento di diritti individuali
affidati alla tutela dei giudici nazionali, la
disapplicabilità[9] (da parte di giudici ed
amministrazioni pubbliche) di misure legislative interne
incompatibili[10], ammesse solo se previste dallo stesso
regolamento europeo[11], ma anche il divieto di
subordinarne l’efficacia a misure interne di
recepimento[12], potendo, addirittura, esser invocato in
una controversia tra privati[13].
La disciplina europea vira così, decisamente,
dall’armonizzazione verso l’integrazione degli ordinamenti.
L’avvento di un regolamento europeo unico in materia di contratti
pubblici determinerà la sua diretta applicazione negli ordinamenti
degli Stati membri per gli appalti e le concessioni sopra soglia,
estendendo quindi, per le chiare finalità enunciate, l’incisività
della normativa unionale in uno dei settori che fin dall’inizio
degli anni ’70, quando le competenze comunitarie erano ridotte
rispetto ai giorni nostri, ha visto l’avvento di disposizioni
comunitarie volte all’armonizzazione degli ordinamenti
nazionali.
Quali spazi restano a Stato e Regioni tra sottosoglia,
organizzazione e divieto di gold plating?
La recessività della disciplina statale, e per quel che rimane
di quella regionale, lascia ad esse alcuni spazi come per i
contratti sottosoglia, i profili concernenti l’organizzazione
amministrativa o la possibilità di integrare tale disciplina entro
i circoscritti confini delimitati dallo stesso diritto unionale ma
non di replicarla a livello domestico. Il riferimento è alla prassi
italiana di riprodurre in norme nazionali il contenuto delle
disposizioni dei regolamenti (dotati di efficacia indipendentemente
da un atto di ricezione nell’ordinamento interno) incidendo
sull’effetto diretto delle norme regolamentari[14], e a
quella, contigua ma distinta, di introdurre in sede di recepimento
obblighi ulteriori rispetto a quelli richiesti dall’atto europeo
(c.d. “gold plating”)[15]. La scelta del
regolamento riduce lo spazio per entrambe le pratiche, saldandosi
alla richiamata giurisprudenza sul divieto di misure nazionali di
riproduzione o attuazione dei regolamenti salva ovviamente la
facoltà degli Stati di adottare misure più rigorose dove i Trattati
lo prevedono, come ad esempio in ambito
ambientale[16].
Si tratta, in conclusione, ancora di un corposo schema normativo
(149 articoli, ma che riduce ad un quinto le disposizioni normative
in materia), allo stato di proposta, che riguarderà appalti e
concessioni di rilevanza europea. Ciò determinerà, in un primo
momento, la permanenza in vita delle discipline statali e regionali
al di sotto delle soglie di rilevanza unionale, ma nel medio
termine è probabile che incida anche sulla loro morfologia,
conducendo a nuovi interventi legislativi ispirati alle forti
innovazioni introdotte a livello europeo.
La consultazione pubblica sullo schema di regolamento e la voce dei
territori insulari
Sullo schema di regolamento europeo si è adesso aperta la
“Consultazione pubblica”, nella quale potranno
esprimere osservazioni e proposte istituzioni territoriali,
accademiche, associazioni di categoria e sindacali e la cui
scadenza è prevista per il 12 novembre prossimo. Un’occasione
proficua per far sentire la voce dei territori, soprattutto di
quelli insulari, come la Sicilia, nei quali le forme ed i costi
degli appalti e delle concessioni, anche a causa degli
approvvigionamenti dei materiali, subiscono distorsioni non
marginali.
Note
[1] Oltre all’abrogazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE
e 2014/25/UE, lo schema di regolamento incide attraverso parziali
modifiche sui regolamenti nn. 1370/2007, (EU) 2023/1542, (EU)
2024/1157, (EU) 2024/1252, (EU) 2024/1735, (EU) 2024/1781, (EU)
2024/2847, (EU) 2024/3110 e (EU) 2025/40, e le direttive
2008/98/EC, (EU) 2019/882, (EU) 2022/2381, (EU) 2023/1791 e (EU)
2024/1760
[2] Nelle linee guida politiche della Commissione per il periodo
2024-2029, la Presidente von der Leyen aveva annunciato la
revisione delle direttive sugli appalti pubblici al fine di:
consentire di accordare una preferenza ai prodotti europei negli
appalti pubblici, contribuendo a garantire un valore aggiunto per
l’UE e ad assicurare l’approvvigionamento di tecnologie, prodotti e
servizi essenziali; modernizzare e semplificare le norme sugli
appalti, facendo al contempo degli appalti pubblici uno strumento
di investimento strategico.
[3] Secondo la Commissione UE tale semplificazione complessiva
potrà generare risparmi di spesa pari a circa 650 milioni € annui,
tra riduzione di costi a carico delle stazioni appaltanti (80
milioni €) e degli operatori economici (570 milioni €).
[4] Giusta i regolamenti UE del 22 ottobre 2025 nn. 2150, 2151 e
2152, per il 2026-27 le soglie vengono così determinate: 5.404.000
€ per i lavori pubblici e le concessioni; 140.000 € per gli appalti
pubblici di forniture e di servizi ed i concorsi di progettazione
aggiudicati dalle autorità governative centrali; 216.000 € per gli
appalti pubblici di forniture e di servizi e concorsi di
progettazione aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici
sub-centrali organizzati da tali amministrazioni.
[5] Tale base giuridica è poi completata da ulteriori normative,
relative, ad esempio, agli appalti nel settore della difesa, ai
mezzi di ricorso o agli aspetti internazionali degli appalti. Si
prevede, infatti, che i contratti siano aggiudicati sulla base
dell’«offerta economicamente più vantaggiosa» (art 67, par 1,
direttiva 2014/24/UE,) anche se è riconosciuta alle amministrazioni
aggiudicatrici una certa flessibilità nel tenere in considerazione
fattori diversi, quali gli «aspetti ambientali e/o sociali»
(articolo 67, paragrafo 2). In tale contesto, tale tipo di appalti
è stato sviluppato in alcuni atti legislativi con riguardo a
determinati settori, prodotti o servizi. Si pensi al
regolamento 2024/1781 sulla progettazione ecocompatibile (ESPR)
o al recente regolamento
UE 2024/3110 sui prodotti da costruzione (CPR), che introduce
un sistema armonizzato a livello unionale per l’integrazione dei
requisiti di sostenibilità ambientale all’interno degli appalti
pubblici verdi (Green Public Procurement – GPP), lo
strumento attraverso il quale le amministrazioni aggiudicatrici
integrano i criteri ambientali nelle diverse fasi procedurali
dell’acquisto di beni, servizi e realizzazione di lavori. Alla
stregua di tale quadro di riferimento quando sono necessari
requisiti di sostenibilità per i prodotti disciplinati dall’ESPR, o
quando i contratti pubblici richiedono prestazioni minime di
sostenibilità per i prodotti da costruzione, le amministrazioni
aggiudicatrici sono tenute ad applicare requisiti di sostenibilità
armonizzati e obbligatori, che saranno definiti dalla Commissione
UE. A questo deve poi aggiungersi che il
regolamento 2024/1735 sull’industria a zero emissioni nette
(Net-Zero Industry Act) ha introdotto nuovi criteri
obbligatori non basati sul prezzo nelle procedure di appalto per le
tecnologie pulite
[6] La
Direttiva 71/305/CEE del 26 luglio 1971 riguardava
specificamente il coordinamento delle procedure di aggiudicazione
degli appalti di lavori pubblici.
[7] Corte di Giustizia UE 10 ottobre 2013, in causa C-336/12,
Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående
Uddannelser
[8] Per quanto concerne le direttive, l’idoneità a produrre
effetti diretti, a differenza di quanto avviene per i regolamenti,
non dipende esclusivamente dal carattere chiaro, preciso e
incondizionato delle disposizioni. Essa richiede altresì un
presupposto ulteriore, di natura al contempo sostanziale e
temporale: l’inadempimento dello Stato membro nell’esecuzione
dell’obbligo. Tale inadempimento sussiste ove il termine di
recepimento sia scaduto senza che l’atto sia stato trasposto,
oppure ove la trasposizione sia avvenuta tardivamente o in modo non
conforme al diritto dell’Unione. Prima di tale momento grava sullo
Stato il solo obbligo di “standstill”. Una volta spirato
il termine, se il recepimento è correttamente avvenuto, trova
applicazione la disciplina interna.
[9] Il riferimento è alla notissima sent. “Simmenthal”,
9 marzo 1978, in causa 106/77.
[10] Cfr. la sentenza “Politi” Corte di Giustizia CE,
14 dicembre 1971, causa 43/71.
[11] Sent. “Amsterdam Bulb”, Corte di Giustizia CE, 2
febbraio 1977, in causa 50/76.
[12] Vedi le sent. “Leonesio” Corte di Giustizia CE, 17
maggio 1972, in causa 93/71, ma anche “Commissione c.
Italia”, 7 febbraio 1973, in causa 39/72.
[13] “Muñoz y Superior Fruiticola”, Corte di Giustizia,
17 settembre 2002, in causa C-253/00.
[14] Già dagli anni ’70 la Corte di giustizia ha ritenuto la
riproduzione interna delle disposizioni regolamentari incompatibile
con la diretta applicabilità, perché rischia di occultare l’origine
comunitaria dell’atto e di incidere sulla competenza interpretativa
dei giudici europei (si vedano in materia le note sentenze
“Variola” del 10 ottobre 1973, in causa 34/73, e
“Bussone”, 30 novembre 1978, in causa 31/78), più
recentemente riconducendola alle più articolate questioni del c.d.
“enforcement” unionale. Giova al riguardo ricordare che
l’art. 32 l. 234 del 2012 vieta agli atti di recepimento di
introdurre o mantenere livelli di regolazione superiori ai minimi
richiesti dalle direttive. Il divieto opera per rinvio all’art. 14,
commi 24-bis, 24-ter e 24-quater, l. 246 del 2005, e funge da
parametro interposto ex art. 76 Cost. Ogni legge annuale di
delegazione europea richiama la gran parte dei criteri generali
della l. 234/2012, compreso questo divieto. Vi sono poi deleghe di
settore, come la l. 11/2016 per gli appalti.
[15] Sul punto va richiamata la comunicazione della Commissione
UE COM(2026) 380 final del 28 aprile 2026, “Un corpus di norme
UE più semplice, più chiaro e di applicazione più efficace“,
che alla sez. 4 (“Tackling regulatory gold-plating”)
tratta del fenomeno del “gold plating” definendolo quale
ampliamento dell’ambito o inasprimento degli obblighi rispetto
all’atto UE. Anche quando non integra un’infrazione, la Commissione
lo considera dannoso per il mercato unico ed in merito annuncia una
serie di misure di controllo sulla legislazione (un
toolkit di buone pratiche e criteri per gli Stati, che
richiama l’impegno del Consiglio europeo del 19 marzo 2026,
rilevazione tramite consultazioni, dialoghi di attuazione e
“reality checks”, e monitoraggio nel Semestre europeo,
rilievo che il database THEMIS, in cui gli Stati possono
segnalare le misure più severe del diritto UE, non è di fatto
utilizzato, preferenza per regolamenti esaustivi e armonizzazione
completa nel mercato unico, per limitare gli obblighi aggiuntivi,
contrasto al gold plating illecito nelle undici aree di
enforcement, con possibili infrazioni e strumenti di IA per
individuarlo).
[16] Giova al riguardo ricordare che la Corte cost., 27 maggio
2020, n. 100 ha precisato che tale divieto piuttosto che discendere
da un principio di diritto UE vada ricondotto al criterio di delega
e della riduzione degli oneri non necessari, non come abbassamento
di garanzie che tutelano altri valori, quali trasparenza e
concorrenza.
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