Un movimento di terra non diventa edilizia libera soltanto perché non contiene un edificio. Quando il riporto modifica stabilmente quota, conformazione e utilizzabilità del suolo, può costituire una trasformazione urbanistico-edilizia soggetta a titolo abilitativo (permesso di costruire). Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7035/2026, ha confermato l’ordine di rimessa in pristino di un rilevato composto da materiale stabilizzato di cava e granulato di asfalto, esteso per circa 10.300 metri quadrati. L’interessato aveva contestato soprattutto l’indeterminatezza dell’ordine e la rilevanza attribuita a un diniego di sanatoria successivamente rinunciato: l’opera è stata chiaramente individuata nell’ordinanza e ha chiarito che il presupposto della repressione era l’abusività della trasformazione del territorio, non la pratica di sanatoria.
- Le sistemazioni minime del terreno rientranti in edilizia libera non comprendono riporti estesi che innalzano stabilmente la quota naturale del suolo.
- L’edilizia libera copre soltanto le specifiche categorie indicate dall’articolo 6, e non ogni movimento di terra genericamente collegato a un fondo.
- La rinuncia a una domanda di sanatoria non paralizza il potere-dovere comunale di reprimere un’opera eseguita senza titolo.
Un rilevato esteso su circa 10.300 metri quadrati
Il Comune aveva ordinato la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi di un notevole cumulo di materiale di cava, che aveva trasformato in via permanente la superficie del territorio. In precedenza era stata presentata una domanda di permesso in sanatoria, per la quale il richiedente in seguito ha ha rinunciato al prosieguo. L’appello sosteneva che l’ordinanza non fosse sufficientemente chiara nell’identificare l’opera e che il diniego della sanatoria costituisse un presupposto illegittimo, e questo tesi è stata respinta dal Consiglio di Stato: l’ordine ben individuava la categoria di intervento, la collocazione e l’impatto del rilevato di materiale riportato in loco.
La sentenza ha definito il rilevato come un cumulo di terreno o materiale «stratificato e compattato, per creare una piattaforma stabile per ulteriori costruzioni o consolidamenti del terreno». Nella fattispecie, esso aveva prodotto «l’innalzamento della quota del terreno su una superficie di non modesta entità».
La validità dell’ordine dipende dalla possibilità di comprendere che cosa deve essere rimosso e dove, non dall’assenza assoluta di qualunque inesattezza materiale. Un errore secondario non annulla automaticamente un provvedimento il cui oggetto resta inequivoco.
Sistemazione del terreno e trasformazione urbanistica
Anche se la parte non aveva contestato in modo specifico la necessità del titolo abilitativo, il Consiglio di Stato ha comunque colto l’occasione nel richiamare il criterio per distinguere gli interventi minimi dalle trasformazioni rilevanti del suolo.
Il Consiglio di Stato, nel motivare la validità dei provvedimenti repressivi del Comune, ha richiamato una propria precedente pronuncia, ossia la n. 2579/2009, secondo cui «la nozione di “opere di sistemazione del terreno” vale ad individuare i soli interventi di minima entità necessari a conformare il terreno alla futura attività edilizia, ma non ad alterarne le caratteristiche naturali; ne deriva che l’innalzamento di quasi un metro della quota naturale del terreno, tanto più se finalizzato a realizzare un vano seminterrato, non può considerarsi opera di sistemazione, determinando una modificazione significativa dello stato dei luoghi».
Il principio si ricava anche direttamente dalla normativa, vedi articolo 6, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001, sia nell’attuale versione che quella vigente al momento dell’accertamento; da esso si evince che gli interventi sul suolo e sul piano di calpestio sono riconducibili a quelli di edilizia liberi solo dalle seguenti lettere:
c) opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico, ad esclusione di attività di ricerca di idrocarburi, e che siano eseguite in aree esterne al centro edificato;
d) movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro-silvo-pastorali, compresi gli interventi su impianti idraulici agrari;
e-ter) opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che siano contenute entro l’indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate e non accessibili, vasche di raccolta delle acque, locali tombati.
In caso contrario, le modifiche permanenti dei versanti, i movimenti terra, modifiche della morfologia e opere in grado di modificare le caratteristiche naturali, diversi da quei pochi ammessi in edilizia libera, configurano trasformazione urbanistico-edilizia del territorio (articolo 3, comma 1, lettera e) del DPR 380/2001) e pertanto soggetti al permesso di costruire.
Chiaramente, quando si parla di trasformazione del suolo, non è possibile misurarlo in senso parametrico come una costruzione, in quanto nozioni come volumetria edilizia e trasformazione del territorio non sempre coincidono, in assenza di elementi tipici degli edifici (pareti, fondazioni, copertura, eccetera).
L’appartenenza del terreno a una zona agricola non rende automaticamente libera ogni movimentazione di terra, perchè occorre dimostrare il collegamento stretto con l’attività agricola (amatoriale o aziendale) e verificare che consistenza e finalità non rivelino una diversa opera edilizia o modifica morfologica eccessiva. Per esempio, ciò non significa che una azienda agricola possa sbancare una collina, trasformarla a gradonate e fare terrazzamenti come se niente fosse. Sul punto segnalo che molte legislazioni regionali si sono dotate di procedure semplificate in favore delle aziende agricole, anche sulla base di giustificate esigenze dimostrate da un piano di miglioramento aziendale agricolo.
Rinunciare alla sanatoria non blocca la demolizione
La parte aveva sostenuto che la rinuncia alla domanda rendesse illegittimo il richiamo al relativo diniego, e pertanto il Consiglio di Stato ha separato i profili:
- il diniego non costituiva il presupposto dell’ordine;
- il presupposto dell’ordinanza ripristinatoria era l’opera realizzata senza titolo edilizio;
La motivazione afferma che l’amministrazione non è tenuta ad attendere o sollecitare la presentazione di una sanatoria, di conseguenza, anche l’abbandono della pratica non elimina il dovere di intervenire sull’abuso già accertato.
La sanatoria è un procedimento eventuale, attivato su base volontaria dall’interessato, qualora vi siano i presupposti necessari; la vigilanza edilizia è invece un potere-dovere autonomo. Rinunciare all’istanza può chiudere quel procedimento, ma non cancella la natura abusiva dell’opera né la rende conforme, e tanto meno preclude o interrompe i poteri repressivi e sanzionatori della Pubblica Amministrazione.
Assoluzione penale e repressione amministrativa
Negli atti era stato richiamato anche un giudizio penale concluso con assoluzione. Il Comune ne aveva contestato la rilevanza e il Consiglio di Stato ha deciso l’appello sulla base dell’autonomia dell’ordine amministrativo e della consistenza dell’opera. Infatti, il regime penale non deve essere sovrapposto automaticamente a quello edilizio-amministrativo. Oggetto dell’imputazione, formula assolutoria, fatti accertati e parti coinvolte possono essere differenti. La cessazione o l’esclusione della responsabilità penale non produce, da sola, un titolo edilizio e non impedisce necessariamente il ripristino amministrativo.
Limiti della decisione
La sentenza non qualifica come abuso qualsiasi apporto di terra. Il risultato dipende da estensione, altezza, compattazione, materiali, finalità e trasformazione prodotta. Lavorazioni agricole ordinarie o sistemazioni minime possono rientrare in regimi differenti.
Occorre inoltre distinguere il titolo edilizio da autorizzazioni ambientali, paesaggistiche, idrogeologiche e dalla disciplina dei materiali utilizzati. Il giudizio esaminato si è concentrato sulla legittimità dell’ordine di demolizione e non esaurisce ogni possibile profilo settoriale.
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Carlo Pagliai · Ingegnere urbanista
Conclusioni e consigli utili
La sentenza n. 7035/2026 esclude che un rilevato di oltre diecimila metri quadrati possa essere trattato come una semplice manutenzione del terreno. Prima di eseguire riporti, sbancamenti o innalzamenti occorre misurare area e variazione di quota, identificare materiali e finalità, verificare la disciplina urbanistica locale e stabilire se l’opera sia realmente e strettamente connessa all’attività agricola. Se è già stata realizzata, la rinuncia alla sanatoria non evita l’accertamento comunale né l’ordine di ripristino. La verifica deve quindi precedere l’intervento e comprendere, oltre al titolo edilizio, gli eventuali vincoli paesaggistici, ambientali e idrogeologici applicabili al fondo.
Riferimenti normativi
- d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articolo 6, attività edilizia libera e movimenti di terra
- legge 7 agosto 1990, n. 241, articolo 3, motivazione del provvedimento
- d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, disciplina della vigilanza e del ripristino edilizio applicabile alla fattispecie
Giurisprudenza richiamata
- Consiglio di Stato, Sezione III, 23 settembre 2026, n. 7035
- TAR Valle d’Aosta, 24 gennaio 2024, n. 5
- Consiglio di Stato, Sezione V, 24 aprile 2009, n. 2579
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