In Spagna si discute di sospendere gli sfratti fino al 2030. In Italia la Corte costituzionale ha fissato un limite dopo circa ventuno mesi di pandemia. La ragione sta in cinquant’anni di sentenze.
Ogni volta che un caso di sfratto commuove l’opinione pubblica, torna la stessa proposta: fermare le esecuzioni, prorogare i contratti, impedire che chi non ha un’alternativa finisca in strada. In Spagna il governo ha approvato decreti che estendono la protezione degli inquilini vulnerabili fino al 2030 e prorogano i contratti in scadenza. Molti si chiedono se una misura simile sarebbe possibile anche da noi. Di qui la domanda: in Italia il blocco degli sfratti può durare anni?
La Costituzione non vieta in assoluto di sospendere gli sfratti. La Corte costituzionale ha però costruito, in mezzo secolo di decisioni, una linea precisa: le misure eccezionali e temporanee possono reggere, quelle reiterate, indefinite o che scaricano il costo sociale solo sul proprietario no. Nel 2021 la Corte ha salvato il blocco legato al Covid, ma ha avvertito che la compressione del diritto del locatore aveva raggiunto il limite massimo di tollerabilità. Qui di seguito ci occuperemo di spiegare cosa si intende per blocco degli sfratti, quali diritti tocca, come lo ha giudicato la Consulta dal dopoguerra a oggi e quali strumenti restano allo Stato per tutelare chi rischia di perdere la casa.
Cosa si intende per blocco degli sfratti?
Lo
sfratto è il procedimento con cui il proprietario di un immobile locato ottiene dal giudice un titolo esecutivo per la riconsegna dell’immobile, perché il contratto è scaduto (sfratto per finita locazione) o perché l’inquilino non paga (sfratto per morosità). Ottenuto il provvedimento, se l’inquilino non lascia l’immobile, il proprietario avvia l’esecuzione per rilascio, che si conclude con l’intervento dell’ufficiale giudiziario e, se necessario, della forza pubblica.
Con l’espressione blocco degli sfratti si indicano le norme che sospendono o differiscono per legge l’esecuzione di questi provvedimenti. Il proprietario ha già vinto la causa, ma non può ottenere la liberazione dell’immobile finché dura la sospensione. È una misura diversa dalla
proroga legale dei contratti, che prolunga per legge la durata delle locazioni in corso, impedendo al proprietario di chiuderle alla scadenza.
Durante il blocco il rapporto tra le parti non si annulla. L’inquilino che resta nell’immobile dopo la fine del contratto deve continuare a pagare. L’articolo 1591 del codice civile stabilisce che il conduttore in mora nel restituire la cosa è tenuto a dare al locatore il corrispettivo convenuto fino alla riconsegna, oltre al risarcimento del maggior danno. Questo aspetto ha avuto un peso decisivo nelle valutazioni della Corte costituzionale.
Cosa prevedono le misure adottate in Spagna?
Il dibattito recente nasce da un caso avvenuto a Madrid. Maricarmen, una donna di 87 anni, è stata sfrattata in barella, in diretta televisiva, dalla casa del quartiere del Retiro in cui viveva da settant’anni. Lo sgombero è arrivato dopo una vertenza durata sette anni, e dopo che la società proprietaria aveva portato l’affitto da 500 a 2.650 euro al mese.
Il governo spagnolo ha approvato due decreti legge. Il primo proroga di due anni i contratti di affitto che scadono entro il 31 dicembre 2028 ed estende fino al 2030 le tutele contro gli sfratti per i nuclei vulnerabili privi di un’alternativa abitativa. Il secondo contiene il rinnovo automatico dei contratti. Il pacchetto prevede anche limiti all’acquisto di abitazioni da parte dei cosiddetti fondi avvoltoio. I decreti devono essere convalidati dal Congresso dei deputati.
Il cosiddetto scudo sociale spagnolo non è nuovo. È stato introdotto nel marzo 2020, durante la pandemia, e poi prorogato più volte: all’inizio del 2026 era stato esteso fino al 31 dicembre 2026. Portarlo al 2030 significa arrivare a dieci anni di sospensione. È da questo dato che parte il confronto con l’esperienza italiana.
Quali diritti del proprietario tocca il blocco degli sfratti?
Il blocco degli sfratti incide su tre garanzie costituzionali. La prima è la proprietà privata. L’articolo 42 della Costituzione la riconosce e la garantisce, e affida alla legge il compito di determinarne i modi di acquisto, di godimento e i limiti, allo scopo di assicurarne la funzione sociale. La legge può quindi limitare il diritto del proprietario per finalità sociali, ma non fino a svuotarlo.
La seconda è il diritto di difesa e di tutela giurisdizionale dell’articolo 24 della Costituzione. Il proprietario che ha ottenuto una sentenza o un’ordinanza di rilascio ha diritto a vederla eseguita: una tutela che resta sulla carta non è effettiva. La terza è il
principio di uguaglianza dell’articolo 3, che entra in gioco quando la legge tratta allo stesso modo proprietari in condizioni molto diverse, o sacrifica un proprietario in difficoltà a favore di un inquilino che magari sta meglio di lui.
Sul piano europeo, la Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo ha esaminato le leggi italiane di sospensione degli sfratti nella sentenza Immobiliare Saffi c. Italia (Corte Edu, Grande Camera, sent. del 28.07.1999). Ha affermato che quelle norme incidono sul diritto del locatore a una tutela esecutiva effettiva e in tempi ragionevoli, e ha riconosciuto la violazione del diritto al rispetto dei beni (articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione) e del diritto a un processo equo (articolo 6), che comprende anche l’esecuzione delle decisioni.
Quando la Corte costituzionale ha ammesso il blocco delle locazioni?
In Italia il blocco dei contratti e dei canoni ha accompagnato il paese dal dopoguerra per decenni. Con le sentenze n. 3 e n. 225 del 1976 la Corte costituzionale lo aveva ritenuto legittimo per una sola ragione: si giustificava con la gravissima ed eccezionale congiuntura del mercato edilizio, e quindi aveva natura straordinaria e temporanea. Non poteva durare all’infinito senza diventare una disciplina ordinaria, e a quel punto avrebbe violato l’articolo 42 della Costituzione. La Corte chiese al legislatore una legge organica. Arrivò nel 1978, con la legge n. 392, nota come legge sull’equo canone.
Quattro anni dopo il Parlamento tornò sulla stessa strada. Nel 1982 l’articolo 15-bis della legge n. 94 prorogò di due anni le locazioni non abitative ancora soggette al vecchio regime. Con la
sentenza n. 89 del 1984 la Corte salvò la norma, ma solo come l’ultimo e definitivo anello di congiunzione verso il nuovo sistema, e aggiunse che non sarebbe stato consentito un ulteriore intervento analogo.
La formula ricorre in tutta la giurisprudenza successiva. La Consulta ha quasi sempre salvato le misure esaminate, ma ogni volta con l’avvertenza che si trattava dell’ultima proroga tollerabile. Il legislatore, nel complesso, ha tenuto conto di questi avvertimenti.
Perché la sospensione degli sfratti deve essere temporanea?
Il passaggio dal vecchio regime vincolistico al mercato libero delle locazioni è stato regolato dalla legge n. 431 del 1998. L’articolo 6 di quella legge prevedeva una sospensione delle esecuzioni di rilascio degli immobili abitativi per finita locazione, per
centottanta giorni, in determinati comuni. Anche questa misura nasceva come transitoria.
La sentenza n. 310 del 2003 della Corte costituzionale ha fissato il principio destinato a guidare tutta la materia (Corte cost., sent. n. 310 del 15.10.2003). La sospensione dell’esecuzione per rilascio è un intervento eccezionale, che può incidere solo per un periodo transitorio ed essenzialmente limitato sul diritto alla riconsegna di un immobile ottenuto con un provvedimento giurisdizionale legittimo. La procedura esecutiva avviata dal singolo titolare di un titolo esecutivo non può essere paralizzata indefinitamente con una serie di semplici proroghe, oltre un ragionevole limite di tollerabilità
.
La Corte, in quel caso, ha dichiarato non fondata la questione. Ma ha tracciato il confine: una misura emergenziale che diventa un assetto ordinario e permanente perde la giustificazione che la rende compatibile con la Costituzione.
Chi deve sostenere il costo del disagio abitativo?
Il secondo limite riguarda la ripartizione del peso sociale. Il caso che lo spiega meglio viene da Firenze. Uno sfratto per finita locazione, relativo a un contratto scaduto il 30 giugno 1991, era stato convalidato l’11 marzo 1993. Dopo vari rinvii, l’esecuzione con la forza pubblica era stata fissata al 2 aprile 2003. L’inquilino, ultrasessantacinquenne e senza un reddito sufficiente per trovare un’altra casa, aveva invocato la sospensione per le
categorie protette introdotta dalla legge finanziaria per il 2001 (articolo 80, comma 22, della legge n. 388 del 2000) e poi prorogata. Nata per durare centottanta giorni, la sospensione era arrivata a due anni e mezzo.
Con la sentenza n. 155 del 2004 la Corte ha respinto la questione, ma ha ribadito il principio della sentenza del 2003 (Corte cost., sent. n. 155 del 3.06.2004). Il legislatore deve occuparsi di chi vive situazioni di disagio, ma non può indefinitamente limitarsi, per di più senza alcuna valutazione comparativa, a trasferire l’onere in via esclusiva a carico del privato locatore, che potrebbe trovarsi in identiche o anche peggiori situazioni di disagio. La sospensione può reggere solo se incide sul diritto alla riconsegna per un periodo transitorio ed essenzialmente limitato, e se esistono
misure congrue che, addossando alla collettività l’onere economico, allevino il sacrificio dei locatori. La Corte ha anche avvertito che ulteriori proroghe sulla stessa logica non sarebbero sfuggite alla dichiarazione di illegittimità.
La misura esaminata era particolarmente delicata perché non prevedeva alcun confronto tra la condizione dell’inquilino e quella del proprietario. Un pensionato proprietario di un solo appartamento, che conta sull’affitto per vivere, poteva vedersi bloccato lo sfratto a favore di un inquilino con redditi simili ai suoi.
Con l’ordinanza n. 41 del 2005 la Corte ha poi restituito gli atti al giudice che aveva sollevato una nuova questione, perché nel frattempo era intervenuta una modifica normativa (Corte cost., ord. n. 41 del 2.02.2005). L’ordinanza fotografa le censure allora in discussione: la disparità di trattamento tra locatori in situazioni diverse, la paralisi della tutela esecutiva, la compressione del diritto di proprietà, l’assenza di un’attività pubblica idonea a soddisfare il bisogno abitativo delle persone protette. Il problema non era solo il rinvio dello sfratto, ma il carattere strutturale della misura e la mancanza di politiche pubbliche sostitutive.
Anna, 72 anni, vedova, vive con una pensione minima e con l’affitto di un bilocale ereditato dal marito. L’inquilino non paga da un anno e lo sfratto è stato convalidato. Se una legge sospendesse per anni l’esecuzione senza alcun contributo pubblico, Anna sosterrebbe da sola il costo del disagio dell’inquilino, pur trovandosi in condizioni economiche non migliori. È la situazione che la Corte ha indicato come incompatibile con la Costituzione se protratta nel tempo.
Il blocco degli sfratti durante il Covid è stato legittimo?
Nel marzo 2020 il decreto Cura Italia (decreto legge n. 18 del 2020) ha sospeso tutte le esecuzioni dei provvedimenti di rilascio degli immobili. Nel 2021 il legislatore ha ridotto la sospensione per gradi: prima l’ha limitata agli sfratti per morosità, poi ha fissato scadenze scaglionate in base alla data del provvedimento, con termine ultimo il
31 dicembre 2021.
La sentenza n. 213 del 2021 ha dichiarato non fondate le questioni sollevate sul blocco (Corte cost., sent. n. 213 del 17.11.2021). La Corte ha affermato che l’emergenza pandemica, con la crisi economica e sociale che ne è derivata, era un motivo imperativo di interesse generale idoneo a giustificare la sospensione. Ha escluso che la misura fosse equiparabile a un’espropriazione, sia per la sua temporaneità, sia perché, fino all’effettivo rilascio, l’inquilino restava obbligato a pagare i canoni, anche se il contratto si era già risolto. Ha ritenuto rispettato l’articolo 24 della Costituzione, perché il legislatore ha una certa discrezionalità nel regolare il processo, purché non vi sia una compressione ingiustificabile del diritto di azione: il rinvio era tollerabile proprio perché non precludeva in modo definitivo il rilascio.
La stessa sentenza, però, ha fissato un paletto. La sospensione doveva terminare il 31 dicembre 2021 senza ulteriori proroghe, perché la compressione del diritto di proprietà aveva raggiunto il limite massimo di tollerabilità, anche tenendo conto della sua funzione sociale. La Corte ha aggiunto che la solidarietà richiesta al singolo locatore non può spingersi oltre un certo limite: oltre quel limite c’è solo la solidarietà collettiva, cioè lo Stato e la fiscalità generale. In Italia, quindi, il limite è stato raggiunto dopo circa ventuno mesi di blocco, in piena pandemia.
Nello stesso periodo la Corte ha pronunciato l’unica vera bocciatura, che riguardava però un’altra misura. La sospensione delle procedure esecutive sulla
prima casa del debitore, cioè dei pignoramenti dell’abitazione principale, era stata prorogata senza modificarne l’ambito. Con la sentenza n. 128 del 2021 la Corte l’ha dichiarata illegittima. Il blocco degli sfratti, ristretto progressivamente, si è invece salvato.
Il proprietario ha diritto a un indennizzo per il blocco?
Dopo la pandemia alcuni proprietari hanno chiesto allo Stato un indennizzo per il periodo in cui non avevano potuto riavere il proprio immobile. Il Tribunale di Genova, applicando la sentenza costituzionale n. 213 del 2021, ha respinto la domanda. Le norme Covid avevano natura eccezionale e temporanea e non privavano i proprietari né del diritto di proprietà
né del credito verso gli inquilini (Trib. Genova, sez. I, sent. n. 1736/2023).
Il ragionamento è coerente con quello della Corte costituzionale. Se il blocco non è un’espropriazione, non c’è un diritto costituzionale all’indennizzo previsto dall’articolo 42 per le espropriazioni. Il proprietario conserva il diritto ai canoni o all’indennità di occupazione, e può agire contro l’inquilino per ottenerli.
Il diritto al pagamento, però, non sempre si traduce in denaro. Se l’inquilino è insolvente, il credito resta sulla carta. È proprio questo il punto in cui, secondo la Corte, una sospensione prolungata finisce per addossare al singolo proprietario un costo che dovrebbe essere sostenuto dalla collettività.
Una proroga automatica dei contratti sarebbe compatibile con la Costituzione?
La proroga di due anni dei contratti in scadenza adottata in Spagna è quasi identica alla norma italiana del 1982, che la Consulta aveva accettato solo come passaggio finale, vietandone la ripetizione con la sentenza n. 89 del 1984.
Il rinnovo automatico dei contratti va distinto. Una forma di rinnovo esiste già in Italia. Con la legge n. 431 del 1998, alla prima scadenza del contratto a canone libero, di durata quattro anni più quattro, il locatore può negare il rinnovo solo per i motivi indicati dalla legge, come la necessità di destinare l’immobile ad abitazione propria o dei familiari, la vendita o la ristrutturazione. È una limitazione temporanea e circoscritta, che non impedisce al proprietario di riavere l’immobile alla seconda scadenza.
Un rinnovo a tempo indeterminato, invece, trasformerebbe la proroga legale in un regime ordinario e permanente. È proprio l’esito che le sentenze del 1976 consideravano incompatibile con l’articolo 42 della Costituzione. Non esiste una pronuncia della Corte costituzionale su un rinnovo perpetuo dei contratti di locazione: la conclusione si ricava dai principi affermati nelle decisioni sulla temporaneità delle misure vincolistiche, ma non da un precedente specifico.
Si può vietare ai grandi fondi di acquistare abitazioni?
Il divieto di acquisto per i cosiddetti fondi avvoltoio, cioè i fondi di investimento che acquistano in blocco immobili residenziali, pone un problema diverso da quello del blocco degli sfratti. Riguarda la
libertà di iniziativa economicatutelata dall’articolo 41 della Costituzione, che può essere limitata per ragioni di utilità sociale, e soprattutto la libera circolazione dei capitali prevista dall’articolo 63 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che vale per tutti gli Stati membri, compresa la Spagna.
Le restrizioni agli investimenti immobiliari da parte di soggetti di altri Stati membri devono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale ed essere proporzionate. Non risultano decisioni della Corte costituzionale italiana su un divieto di questo tipo, e la sua compatibilità con il diritto dell’Unione dipenderebbe dal modo in cui fosse formulato: platea dei soggetti colpiti, durata, ambito territoriale, alternative meno restrittive.
Come può lo Stato tutelare chi rischia di perdere la casa?
La Corte costituzionale non ha mai affermato che lo Stato non possa proteggere chi rischia di finire in strada. Ha affermato che non può farlo, per anni, con la casa e il reddito di un privato scelto dalla sorte, che magari ha in quell’appartamento la sua unica rendita. Fuori dall’emergenza, il costo del diritto all’abitazione grava sulla fiscalità generale.
Dalle decisioni della Consulta si ricavano i caratteri di una misura di sospensione compatibile con la Costituzione. Deve essere eccezionale, legata a un’emergenza reale, di durata limitata, non definitiva, e accompagnata da misure che spostino almeno in parte l’onere sulla collettività. È invece problematica una misura
generalizzata, reiterata o molto lunga, trasformata in disciplina ordinaria, priva di qualsiasi comparazione tra la situazione dell’inquilino e quella del proprietario, con un costo addossato solo a quest’ultimo.
Gli strumenti che trasferiscono il costo sulla collettività esistono già. Il Fondo nazionale per il sostegno all’accesso alle abitazioni in locazione, previsto dall’articolo 11 della legge n. 431 del 1998, finanzia contributi per il pagamento dei canoni alle famiglie a basso reddito. Il Fondo per gli inquilini morosi incolpevoli, istituito dal decreto legge n. 102 del 2013, sostiene chi non riesce a pagare l’affitto per la perdita del lavoro o per altre cause non imputabili, anche con contributi che consentono di ottenere dal proprietario il differimento dell’esecuzione. Anche il giudice, nel convalidare lo sfratto per finita locazione, può fissare la data dell’esecuzione entro un termine che la legge sull’equo canone indica in sei mesi, elevabili fino a dodici in casi particolari (articolo 56 della legge n. 392 del 1978). A queste misure si aggiungono l’edilizia residenziale pubblica e i contributi dei comuni per l’emergenza abitativa: interventi che, secondo la linea tracciata dalla Corte, sono la sede propria della tutela del diritto alla casa quando l’emergenza è passata.
Non dare per scontata la nostra esistenza. Se puoi accedere gratuitamente a queste informazioni è perché ci sono uomini, non macchine, che lavorano per te ogni giorno. Le recenti crisi hanno tuttavia affossato l’editoria online. Anche noi, con grossi sacrifici, portiamo avanti questo progetto per garantire a tutti un’informazione giuridica indipendente e trasparente. Ti chiediamo un sostegno, una piccola donazione che ci consenta di andare avanti e non chiudere come stanno facendo già numerosi siti. Se ci troverai domani online sarà anche merito tuo.
Diventa sostenitore clicca qui
#Adessonews seleziona nella rete articoli di particolare interesse.
Se vuoi leggere l’articolo completo clicca sul seguente link
