La qualificazione di un intervento edilizio non serve soltanto a
individuare il regime amministrativo necessario per eseguirlo,
perché dalla categoria nella quale vengono ricondotte le opere
possono dipendere conseguenze altrettanto rilevanti sul piano
economico, come, ad esempio, la debenza del contributo di
costruzione, nelle sue componenti riferite agli
oneri di urbanizzazione e al costo di
costruzione.
Quando sullo stesso immobile vengono realizzati, nello stesso
arco temporale, lavori soggetti a discipline differenti e assistiti
da titoli diversi, come è accaduto spesso durante la stagione del
Superbonus, alle opere di efficientamento
energetico o di miglioramento sismico
eseguite mediante CILA-S possono affiancarsi
ulteriori trasformazioni assentite, ad esempio, mediante
SCIA.
A quel punto diventa rilevante il rapporto tra la qualificazione
delle singole opere e quella dell’intervento complessivamente
realizzato, soprattutto quando il Comune ritenga che la
contemporaneità delle lavorazioni, la loro connessione funzionale e
la presenza di un unico cantiere consentano di ricondurre il
risultato finale alla ristrutturazione edilizia,
facendo discendere da questa qualificazione anche l’obbligo di
corrispondere il contributo di costruzione.
Su questo aspetto si è pronunciato il TAR Lombardia,
Milano, sez. IV, con la
sentenza 4 giugno 2026, n. 2869, nell’ambito di una
controversia nella quale la richiesta economica del Comune era
stata costruita considerando unitariamente opere realizzate con
CILA-S e interventi assentiti mediante SCIA.
CILA-S e contributo di costruzione: la riqualificazione come
ristrutturazione edilizia
Il caso all’esame dei giudici lombardi riguarda un edificio
residenziale articolato su più livelli e interessato da una
pluralità di interventi eseguiti attraverso titoli differenti.
Per gli interventi di efficientamento energetico era stata
presentata una CILA-S, successivamente aggiornata
per modificare il sistema di isolamento da cappotto esterno a
cappotto interno, mentre altre due CILA-S riguardavano gli
interventi antisismici, consistenti nel
rifacimento del tetto e nel rinforzo delle murature.
Accanto a queste opere era stata presentata una
SCIA che comprendeva, tra le altre lavorazioni, la
realizzazione di un ascensore esterno con piattaforme di sbarco ai
piani superiori e la conseguente trasformazione di alcune finestre
in portefinestre, modifiche interne con la realizzazione di un
secondo bagno negli alloggi, l’allineamento delle aperture al piano
superiore, il cambio di destinazione d’uso di un
locale da ripostiglio ad autorimessa con trasformazione
dell’apertura esterna in portone carrabile, il rinforzo dei solai e
l’installazione dell’impianto fotovoltaico.
A fronte di questo complesso di lavori, il Comune ha richiesto
il pagamento di 6.808,42 euro, tra oneri di
urbanizzazione primaria, oneri di urbanizzazione secondaria e
contributo sul costo di costruzione, qualificando l’insieme degli
interventi come ristrutturazione edilizia.
La somma è stata versata dai proprietari con riserva, per essere
successivamente contestata dinanzi al giudice amministrativo.
Ristrutturazione edilizia e unico cantiere: la tesi del
Comune
La posizione dell’amministrazione non muoveva dall’idea che
tutte le lavorazioni, considerate singolarmente, appartenessero
alla stessa categoria edilizia, perché era lo stesso Comune a
riconoscere che alcune potevano essere ricondotte alla
manutenzione straordinaria, mentre altre
presentavano caratteristiche tali da essere considerate
ristrutturazione edilizia.
Il dato decisivo era però rappresentato dalla circostanza che
tutte le opere fossero state eseguite attraverso un unico
cantiere, senza sospensioni temporali e secondo una
sequenza ritenuta funzionalmente unitaria, elementi dai quali
l’amministrazione aveva fatto discendere la qualificazione finale
dell’intervento come ristrutturazione dell’immobile.
Il TAR ha dovuto quindi verificare se questa valutazione
complessiva del cantiere potesse ricondurre alla ristrutturazione
edilizia anche interventi ai quali il legislatore aveva attribuito,
nell’ambito della disciplina del Superbonus, una qualificazione
specifica.
Superbonus e CILA-S: perché le opere restano manutenzione
straordinaria
Nel valutare la questione, il tribunale ha preso le mosse
dall’art. 119, comma 13-ter, del D.L. n. 34/2020,
come modificato dal D.L. n. 77/2021, disposizione secondo la quale
gli interventi ricadenti nel Superbonus, anche quando interessano
le parti strutturali dell’edificio o i prospetti e con esclusione
di quelli comportanti demolizione e ricostruzione, costituiscono
manutenzione straordinaria e sono realizzabili mediante CILA.
La previsione non è stata letta dal Collegio come una
disposizione di sola semplificazione del procedimento
amministrativo attraverso l’utilizzo della CILA, perché il
legislatore ha attribuito agli interventi interessati anche una
specifica qualificazione edilizia, riconducendoli
alla manutenzione straordinaria.
Secondo il TAR, i lavori contemplati dalle CILA-S presentate per
l’immobile non potevano essere successivamente considerati
ristrutturazione edilizia, dovendo continuare a essere qualificati,
sulla base della disciplina speciale prevista dall’art. 119, comma
13-ter, come opere di manutenzione straordinaria.
Il Collegio parla, a questo proposito, di una “presunzione
introdotta dal legislatore”, dalla quale deriva una
qualificazione che il Comune non poteva superare semplicemente
includendo quelle lavorazioni nella valutazione complessiva del
cantiere.
CILA-S efficace e non contestata: perché la qualificazione edilizia
non cambia
La validità delle CILA-S, inoltre, non era stata messa in
discussione dall’amministrazione, che non aveva adottato atti
diretti a rimuoverne gli effetti e non aveva neppure accertato che
le opere effettivamente realizzate fossero diverse da quelle
rappresentate nelle comunicazioni.
Non risultava neppure che il Comune avesse sostenuto o
verificato l’incompatibilità delle lavorazioni, per quantità o
caratteristiche sostanziali, con la qualificazione attribuita dalla
disciplina del Superbonus e con il titolo utilizzato per eseguirle.
Le CILA-S erano quindi rimaste pienamente efficaci
e continuavano a reggere le opere alle quali si riferivano.
Il Collegio non ha escluso i poteri di verifica
dell’amministrazione sulla corrispondenza tra quanto dichiarato e
quanto realizzato, ma ha rilevato che, nel caso esaminato, la
qualificazione delle opere CILA-S non era stata superata da alcun
accertamento capace di metterne in discussione presupposti ed
efficacia.
Non era quindi possibile riqualificare quelle stesse opere come
ristrutturazione soltanto nel momento in cui occorreva determinare
il contributo di costruzione.
Unico cantiere e CILAS: quando non basta per parlare di
ristrutturazione
La valutazione complessiva delle trasformazioni realizzate su un
immobile mantiene un ruolo essenziale in materia edilizia, perché
la scomposizione artificiosa di un intervento in una successione di
opere minori non può servire a eludere il regime amministrativo
corrispondente alla trasformazione effettivamente eseguita.
Nel caso esaminato dal TAR, tuttavia, non si discuteva
semplicemente della necessità di leggere unitariamente più
lavorazioni collegate tra loro, ma della possibilità di utilizzare
questo criterio anche per ricondurre alla ristrutturazione edilizia
opere alle quali una disposizione speciale aveva attribuito la
qualificazione di manutenzione straordinaria.
La richiesta di pagamento era stata formulata considerando
insieme tutte le lavorazioni realizzate sull’edificio, comprese
quelle assentite mediante CILA-S; una volta riconosciuto che queste
ultime dovevano restare all’interno della manutenzione
straordinaria, non era più possibile utilizzarle per sostenere
quella qualificazione unitaria della
ristrutturazione sulla quale era stato costruito il
calcolo del Comune.
CILA-S e costo di costruzione: quando la quota non è dovuta
Sul piano economico, il TAR ha ritenuto fondata la domanda dei
ricorrenti relativa alla non debenza del costo di
costruzione per le opere realizzate in forza delle
CILA-S.
Una volta confermata la qualificazione delle opere come
manutenzione straordinaria e preso atto che le CILA-S non erano
state contestate dal Comune, è venuto meno il presupposto
utilizzato dall’amministrazione per assoggettare quelle opere alla
quota del contributo commisurata al costo di costruzione.
Oneri di urbanizzazione: quando serve l’aumento del carico
urbanistico
Diverso è il ragionamento seguito per gli oneri di
urbanizzazione, perché la disciplina speciale del Superbonus non
determina un’esenzione automatica.
L’art. 33, comma 2, del D.L. n. 77/2021 ha
espressamente previsto che restano fermi, ove
dovuti, gli oneri di urbanizzazione, per cui la loro
applicazione richiede comunque di verificare la presenza dei
relativi presupposti.
Sul punto il TAR ha richiamato il principio secondo cui il
maggior carico urbanistico va accertato
verificando se l’intervento determini la necessità di nuove opere
di urbanizzazione oppure un utilizzo più intenso di quelle già
esistenti, attraverso una valutazione che mette in relazione la
situazione precedente e quella conseguente alle trasformazioni
realizzate.
Nel caso sottoposto al suo esame, tuttavia, non era stato
dimostrato alcun oggettivo e comprovato aumento del carico
urbanistico riferibile alle opere rette dalle CILA-S, che
erano finalizzate all’efficientamento energetico e sismico
dell’immobile e non avevano comportato, secondo quanto accertato in
giudizio, variazioni della destinazione d’uso né incrementi di
volume o superficie tali da modificare le caratteristiche e la
funzione del bene.
Anche sotto questo profilo, quindi, la pretesa creditoria
riferita alle opere eseguite mediante CILA-S è stata ritenuta
infondata.
SCIA e contributo di costruzione: la valutazione resta
autonoma
L’accoglimento del ricorso non ha però comportato una
dichiarazione di gratuità estesa indistintamente a tutte le
lavorazioni realizzate sull’immobile.
Il TAR non ha infatti stabilito se il contributo di costruzione
fosse o meno dovuto per le opere ricomprese nella SCIA n.
18/2023, perché la somma oggetto della controversia non
era stata richiesta dal Comune sulla base del solo intervento
assentito con tale titolo, ma muoveva dalla diversa premessa
secondo cui l’intero complesso delle opere, incluse quelle CILA-S,
costituiva una ristrutturazione edilizia.
L’amministrazione conserva quindi il potere di verificare se,
con riferimento all’intervento autorizzato mediante SCIA,
sussistano i presupposti previsti dalla legge per richiedere il
contributo di costruzione, ma questa eventuale nuova valutazione
dovrà essere svolta autonomamente e senza includere le
opere assentite mediante CILA-S.
Contributo di costruzione e interventi Superbonus: le indicazioni
del TAR
Una volta esclusa la possibilità di utilizzare le opere in
CILA-S per sostenere la qualificazione complessiva posta alla base
della richiesta comunale, il TAR ha accertato il diritto dei
ricorrenti a non corrispondere il contributo di costruzione in
dipendenza delle CILA-S e ha dichiarato infondata, nei termini in
cui era stata formulata, la pretesa relativa alla ristrutturazione
dell’intero immobile.
Da questa conclusione è derivato il diritto alla
restituzione della somma già versata, restando
salve eventuali ulteriori determinazioni del Comune riferite
esclusivamente all’intervento assentito mediante SCIA, qualora ne
ricorrano motivatamente i presupposti.
Quando lo stesso immobile è interessato da opere soggette a
regimi diversi, la presenza di più lavorazioni coordinate e
inserite nello stesso cantiere non consente di prescindere dalla
disciplina che regola ciascuna di esse.
Per gli interventi Superbonus ai quali trova applicazione l’art.
119, comma 13-ter, del D.L. n. 34/2020, la qualificazione
legislativa come manutenzione straordinaria
conserva il suo rilievo anche quando, nello stesso edificio e nello
stesso periodo, siano eseguite altre opere soggette a SCIA.
La loro eventuale onerosità dovrà essere verificata
separatamente, sulla base dei presupposti che riguardano quelle
specifiche trasformazioni, mentre le opere rette dalla CILA-S non
possono essere utilizzate, soltanto in ragione
dell’unitarietà del cantiere, per costruire una
diversa qualificazione dell’intervento complessivo e assoggettarle
così a un regime economico che il TAR ha ritenuto incompatibile con
la disciplina speciale applicabile al caso esaminato.
CILA-S, contributo di costruzione e oneri di urbanizzazione: i
punti chiave
La CILA-S comporta sempre l’esenzione dal contributo di
costruzione?
No. La sentenza distingue tra costo di costruzione e oneri di
urbanizzazione. Per le opere ricondotte alla manutenzione
straordinaria tramite CILA-S, il TAR ha escluso la debenza della
quota relativa al costo di costruzione, mentre gli oneri di
urbanizzazione restano dovuti ove ne ricorrano i
presupposti, a partire dall’aumento del carico
urbanistico.
Le opere in CILA-S possono essere riqualificate come
ristrutturazione edilizia?
Non per il solo fatto di essere eseguite insieme ad altre opere
nello stesso cantiere. Secondo il TAR, gli interventi Superbonus
ricadenti nell’art. 119, comma 13-ter, del D.L. n. 34/2020
conservano la qualificazione di manutenzione
straordinaria prevista dalla legge, salvo che venga
accertata un’incompatibilità tra le opere realizzate e il regime
utilizzato.
Un unico cantiere può far considerare tutte le opere come un
solo intervento?
La valutazione unitaria delle opere resta rilevante in materia
edilizia, ma non può essere utilizzata per superare una
qualificazione attribuita direttamente dalla legge. Nel caso
esaminato, la continuità temporale e funzionale del cantiere non è
stata ritenuta sufficiente per assorbire nella ristrutturazione
edilizia anche le opere assentite con CILA-S.
Gli oneri di urbanizzazione sono dovuti per gli interventi in
CILA-S?
Possono esserlo, perché l’art. 33, comma 2, del D.L. n. 77/2021
li mantiene espressamente fermi ove dovuti.
Occorre però verificare un effettivo aumento del carico
urbanistico. Nel caso deciso dal TAR, tale aumento non era stato
dimostrato con riferimento alle opere di efficientamento energetico
e sismico.
Il TAR ha escluso il contributo di costruzione anche per le
opere in SCIA?
No. La sentenza non ha stabilito se il contributo fosse dovuto o
meno per le sole opere assentite mediante SCIA, perché la richiesta
del Comune era stata formulata considerando unitariamente anche gli
interventi in CILA-S.
Il Comune può chiedere nuovamente il contributo per le opere
in SCIA?
Sì, il TAR ha lasciato espressamente salva la possibilità per il
Comune di verificare se, rispetto alle sole opere autorizzate
mediante SCIA, ricorrano i presupposti di legge per richiedere il
contributo di costruzione, senza includere nella nuova valutazione
gli interventi assentiti mediante CILA-S.
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