In questo quadro la Serbia è un caso emblematico, trovandosi in una situazione politica peculiare, frutto della storia travagliata del Paese. Difatti, Belgrado oggi è uno dei paesi candidati all’adesione nell’UE, ma tale processo si trova attualmente in una fase di stallo. Ripercorrere la storia e la politica della Serbia consente di conoscere e comprendere le ragioni dietro le difficoltà di Belgrado a compiere passi decisivi nel processo di adesione all’Unione Europea, oltre che di ragionare più in profondità sui complessi equilibri geopolitici tra l’UE e la Russia, nei quali la Serbia, con la sua politica estera sospesa tra Bruxelles e Mosca, occupa una posizione tutt’altro che marginale.
Le origini del processo di adesione della Serbia all’UE
Dopo la caduta del governo federale di Jugoslavia, la Repubblica di Serbia è diventata uno stato pienamente sovrano solo nel 2006, in seguito allo scioglimento della federazione di Serbia e Montenegro. Nello stesso anno, Belgrado è entrata a far parte dell’Iniziativa Adriatico-Ionica, un’organizzazione internazionale regionale nata nel 2000 con lo scopo di promuovere e favorire il processo di integrazione dei paesi balcanici all’interno dell’Unione Europea.
I primi passi di Belgrado verso una maggiore apertura alla linea europea sono stati mossi con l’ascesa dell’ex Presidente nazionalista Vojislav Koštunica e dell’ex Primo Ministro riformista e filo-occidentale Zoran Đinđić, con i quali si è assistito ad un iniziale periodo di riforme economiche. Tuttavia, a causa delle differenti vedute tra i due leader, tale processo è stato sospeso e, nel 2003, Đinđić è stato ucciso da parte della criminalità organizzata, probabilmente a causa della sua cooperazione nella consegna di Slobodan Milošević al Tribunale Penale Internazionale per l’ex Jugoslavia. L’omicidio va letto nel quadro del difficile processo di democratizzazione voluto dall’allora Primo Ministro e osteggiato da quell’ambiente opaco, consolidatosi negli anni di Milošević, in cui mafia, affari e potere politico si intrecciavano.
Un passo in avanti sostanziale si è avuto con l’ex Presidente Boris Tadić, vincitore delle elezioni presidenziali del giugno 2004 come candidato del Partito Democratico serbo. Infatti, durante la sua presidenza, la Serbia ha siglato, nell’aprile 2008, l’Accordo di Stabilizzazione e Associazione (ASA) con l’UE – entrato in vigore solo nel settembre 2013, successivamente all’arresto nel 2011 dell’ex colonnello serbo Ratko Mladić – e ha dato un’accelerazione alle indispensabili riforme economico-sociali che hanno portato all’ottenimento, nel marzo 2012, dello status di Paese candidato all’ingresso nell’UE, dopo aver presentato domanda di adesione nel dicembre 2009.
Inoltre, la Serbia è riuscita a migliorare la sua immagine internazionale: ha scelto di collaborare con il Tribunale Penale Internazionale per l’ex Jugoslavia istituito nel 1993 all’Aja – mostrando di voler superare le ferite del passato – e ha raggiunto un accordo con il Kosovo nel 2013 sotto la supervisione dell’allora Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza dell’Unione Europea, Catherine Ashton, in relazione allo status e all’autonomia politica, culturale e giudiziaria del Kosovo settentrionale e alle condizioni dell’adesione di Pristina alle organizzazioni internazionali (sostanzialmente, l’accordo obbliga le parti a non ostacolarsi nei rispettivi processi di integrazione europea). Nonostante la Serbia non riconosca – tutt’oggi – l’indipendenza del Kosovo; si è trattato di un passaggio fondamentale che ha consentito di fatto l’apertura dei negoziati di adesione all’UE nel 2014. Tanto che, nonostante l’indissolubile legame storico-culturale con Mosca, Belgrado è sembrato ormai aver preso una strada precisa: quella finalizzata ad una futura adesione al progetto europeo.
Questa posizione è stata portata avanti anche sin dall’inizio del governo di Aleksandar Vučić, eletto primo ministro nel 2014. Il Partito Progressista serbo, infatti, che storicamente aveva un orientamento nazionalista, è parso aver assunto posizioni più moderate e indirizzate verso Bruxelles. È iniziata, a quel punto, la fase più delicata per la Serbia: attuare tutte le riforme economiche, sociali e legislative necessarie al fine di adeguarsi agli standard europei, rispettando i cosiddetti “Criteri di Copenaghen”: la presenza di istituzioni stabili a garanzia della democrazia, dello Stato di diritto, dei diritti umani, del rispetto e della tutela delle minoranze; un’economia di mercato affidabile e la capacità di far fronte alle forze del mercato e alla pressione concorrenziale all’interno dell’Unione; la capacità di accettare gli obblighi derivanti dall’adesione, tra cui la capacità di attuare efficacemente le regole, le norme e le politiche che costituiscono il corpo del diritto dell’Unione (l’acquis), nonché l’adesione agli obiettivi dell’unione politica, economica e monetaria.
Per quanto riguarda la Serbia nello specifico, sono rilevanti: la lotta alla criminalità e alla corruzione; il consolidamento dello Stato di diritto, della democrazia, della protezione dei diritti umani, della libertà d’espressione e d’informazione, della tutela delle minoranze e dello sviluppo sociale ed economico; il potenziamento dell’efficacia della pubblica amministrazione; l’attuazione di riforme strutturali; la promozione della tutela dell’ambiente e di un’economia a basse emissioni di carbonio; il sostegno alla coesione territoriale e alla cooperazione transfrontaliera; la normalizzazione dei rapporti con il Kosovo (un ostacolo non facile da superare).
I rapporti economici tra UE e Serbia
Ad oggi, l’UE rappresenta il maggiore partner economico della Serbia. Secondo i dati riportati dal Centro Studi Internazionali (2023), nel 2022 il commercio di Belgrado con l’UE era pari al 58,7% del totale, con un aumento del 27% rispetto all’anno precedente, per un totale di 36,6 miliardi di euro.
Inoltre, Bruxelles fornisce un ingente pacchetto di aiuti per i Paesi candidati al fine di supportarne l’adesione, il cosiddetto Strumento di assistenza preadesione (IPA), il cui budget è stato aumentato considerevolmente negli anni, raggiungendo per il periodo 2021-2027 (IPA III) un totale di 14,16 miliardi di euro. Di questi ultimi, circa 1,5 miliardi di euro sono destinati alla Serbia, al fine di favorire l’attuazione delle riforme che consentirebbero al Paese di adeguarsi agli standard europei, di cui si è già parlato.
Inoltre, la Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo (BERS), la Banca Europea per gli Investimenti (BEI) e l’UE hanno aderito ad un importante progetto infrastrutturale in Serbia, ovvero la costruzione della linea ferroviaria ad alta velocità che collega Belgrado a Niš. In questo ambito, l’UE ha stanziato una sovvenzione pari a 550 milioni di euro, finora la più grande concessa per un singolo progetto nel Paese. Infine, al Vertice UE-Balcani occidentali di Tirana del dicembre 2022, la Commissione ha presentato un pacchetto di sostegno all’energia di 1 miliardo di euro.
Tutto il sostegno finanziario fornito dall’UE, comunque, è soggetto a condizionalità, poiché gli investimenti dipendono dalla capacità di Belgrado di allinearsi agli standard europei. Dunque, l’IPA III, così come gli altri finanziamenti erogati, rappresentano un forte incentivo verso l’adeguamento alle normative dell’Unione Europea.
Lo stallo del processo di adesione: le motivazioni
Negli anni, tuttavia, nonostante l’apprezzamento della comunità internazionale relativo agli sforzi ed ai progressi compiuti dalla Serbia nell’ambito delle riforme, il processo di adesione del Paese all’UE è progressivamente rallentato. Tra le cause vi sono: la tensione, già citata, con il Kosovo, considerato da Belgrado come una sua semplice provincia, sebbene si sia autoproclamato indipendente nel 2008 e sia stato riconosciuto sul piano internazionale da 113 Stati membri dell’ONU; il clima di forte incertezza causato dalla crisi del debito sovrano europeo, dall’aumento dell’euroscetticismo, dalla crisi migratoria e dalla Brexit che ha avuto ripercussioni anche sulla politica di allargamento; e, infine, il legame con Mosca – che, peraltro, si è opposta al riconoscimento internazionale dello Stato del Kosovo – talmente forte che la Serbia si è rifiutata di adottare sanzioni contro la Russia, prima nel marzo del 2014 a seguito dell’annessione da parte della Russia della Crimea e Sebastopoli, poi nel febbraio del 2022 successivamente all’invasione su larga scala dell’Ucraina.
Dunque, sebbene la Serbia abbia conosciuto una fase di democratizzazione a seguito alla caduta del regime di Milošević – con una vocazione maggiormente europeista – il suo processo di adesione all’UE si è rivelato piuttosto discontinuo negli anni.
Il nodo principale è, tutt’oggi, la difficoltà di allineamento della politica estera di Belgrado con quella di Bruxelles, in quanto si tratta di un paese che oscilla costantemente tra Est ed Ovest: se da un lato la Serbia ha un forte rapporto di vicinanza politica, storica, culturale e religiosa con la Russia, dall’altro desidera comunque accedere ai benefici economici che otterrebbe entrando a far parte dell’Unione Europea; volendo, tuttavia, mantenersi aperta anche ad eventuali opportunità economiche e politiche alternative provenienti da Paesi extraeuropei.
Ad esempio, l’acquisto di gas naturale russo e il sostegno di Mosca alla posizione serba sul Kosovo hanno portato al non-allineamento al regime sanzionatorio nei confronti del Cremlino, causando numerose critiche da parte di alcuni Stati europei. Anche perché la Serbia è diventata uno degli attori maggiormente coinvolti nelle pratiche di triangolazione commerciale utilizzate da Mosca e dai produttori europei per eludere le sanzioni. Nonostante ciò, Belgrado ha comunque cercato di ridurre la propria dipendenza energetica dalla Russia. A dicembre 2023, infatti, è stato inaugurato un gasdotto che collega Serbia e Bulgaria, consentendo così l’accesso alle esportazioni dell’Azerbaijan. Tuttavia, la Serbia sembrerebbe intenzionata a mantenere o, addirittura, ad incrementare il volume degli scambi commerciali con la Russia, il cui fatturato nel 2022 ammontava a circa 4 miliardi di dollari, una cifra decisamente più bassa se paragonata al valore del commercio con l’Unione Europea. E, per di più, gli stessi cittadini serbi – almeno per i due terzi – considerano Mosca il principale partner della Serbia, secondo il CRTA (Centro per la Ricerca, la Trasparenza e la Responsabilità) di Belgrado.
Per quanto riguarda la questione kosovara, invece, l’UE considera insufficienti le misure finora adottate e la situazione rimane tesa. Per di più, la Serbia ha consolidato di recente i rapporti di cooperazione con la Cina e gli Emirati Arabi Uniti. Innanzitutto, tramite una partnership del 2021 fra i tre Paesi nella produzione del vaccino cinese Sinopharm contro il Covid-19, successivamente con i singoli Stati: Belgrado, infatti, ha rafforzato i legami diplomatici con Pechino, prima durante la pandemia di Covid-19 – quando la Cina ha fornito ingenti aiuti sanitari alla Serbia – e, dopo, con la firma dell’Accordo di Libero Scambio (ALS) tra il Presidente cinese Xi Jinping ed il Presidente serbo Aleksandar Vučić. Questo accordo prevede l’eliminazione delle tariffe in settori chiave quali l’agricolo, l’automobilistico e il tecnologico. Secondo i dati riportati dal Centro Studi Internazionali (2023), nel 2022 il volume degli scambi bilaterali è stato di 3,55 miliardi di dollari, con un aumento del 10,1% rispetto all’anno precedente. Inoltre, la Cina si è rivelata il principale investitore nel Paese, avendo finanziato grandi progetti infrastrutturali. Con gli Emirati Arabi Uniti, invece, Belgrado ha sviluppato una partnership in continua crescita che abbraccia settori chiave come l’aviazione, l’edilizia e l’agricoltura, tanto che gli EAU sono diventati il principale alleato di Belgrado nel mondo arabo.
La volontà della Serbia di avvicinarsi all’UE non si scontra, tuttavia, solo con la sua politica estera, ma è ostacolata anche da problematiche interne. In particolare, come ha evidenziato a novembre 2023 la Commissione europea in un Report sul Paese, sono stati effettuati limitati progressi nel suo allineamento con le condizioni necessarie all’ingresso nell’Unione Europea. Uno dei problemi principali riguarda la lotta alla corruzione: sebbene siano stati compiuti dei passi in avanti su tale problematica, la Serbia – al 2023 – non aveva ancora sviluppato una strategia nazionale anticorruzione, né un relativo piano d’azione adeguato. Per di più, sono emerse non poche perplessità da parte del Consiglio dell’Unione Europea relativamente alla mancanza di progressi nell’ambito della tutela dello Stato di diritto, della libertà di espressione e dell’indipendenza dei media e del sistema giudiziario.
A ciò si aggiunge il forte malcontento di una parte consistente della popolazione serba, emersa a partire soprattutto dalle ingenti mobilitazioni antigovernative iniziate a novembre 2024 – e mai sopite – a causa del crollo di una pensilina della stazione ferroviaria di Novi Sad, appena ristrutturata, che ha provocato la morte di 16 persone. Tali proteste hanno coinvolto l’intera società civile e si sono scagliate contro la corruzione, la scarsa trasparenza e l’indebolimento dello Stato di diritto nel Paese. I cittadini serbi sono scesi più volte in piazza chiedendo responsabilità politiche, riforme istituzionali ed elezioni anticipate; a cui, tuttavia, spesso è seguita una dura repressione da parte delle autorità serbe.
La mancata apertura del Cluster 3
Dunque, benché l’UE sia il principale partner commerciale di Belgrado, l’adesione della Serbia al progetto europeo sembra ancora lontana. Ciò emerge dall’ambiguità di fondo che, negli ultimi anni – soprattutto durante la leadership di Aleksandar Vučić, dimessosi dalla carica di Presidente il 27 settembre 2026 – ha caratterizzato la politica estera serba: un apparente avvicinamento a Bruxelles, ma con un simultaneo atteggiamento di non distacco dalle politiche di Mosca, oltre che di consolidamento dei rapporti con Paesi extraeuropei come Cina e Emirati Arabi Uniti.
A ciò, peraltro, si aggiungono gli scarsi risultati ottenuti nell’avanzamento verso l’allineamento agli standard europei in materia di Stato di diritto e indipendenza dei media. A luglio 2026, infatti, non si è trovato il consenso tra gli Stati membri dell’UE sull’apertura del Cluster 3 (competitività e crescita inclusiva) dei negoziati di adesione: a votare contro sono stati Paesi Bassi, Belgio, Svezia, Finlandia, Lituania, Estonia e Croazia; i quali hanno ritenuto che le misure adottate da Belgrado non fossero sufficienti per un rafforzamento sostanziale dello Stato di diritto e che non ci fosse alcun segnale convincente che dimostrasse una chiara scelta in politica estera a favore dell’Unione Europea. Danimarca, Lettonia e Lussemburgo hanno ritenuto anch’essi che la Serbia dovesse dimostrare ulteriori progressi, ma si sono mostrati più flessibili nel riconsiderare le proprie posizioni e nel dare il via libera all’apertura di tutti i negoziati nell’ambito del Cluster 3. Tra quelli che invece sono stati favorevoli spiccano Francia, Germania, Italia e Spagna; a cui si è aggiunto anche il sostegno politico della Commissione europea, la quale aveva già proposto nel 2021 l’apertura del Cluster 3, tuttavia, senza successo.
Secondo Bruxelles, infatti, la Serbia ha rispettato, nel complesso, le condizioni stabilite al vertice UE-Balcani occidentali di giugno 2026 a Tivat, in particolare per quanto riguarda la riforma della magistratura, l’attuazione delle raccomandazioni dell’Ufficio OSCE per le istituzioni democratiche e i diritti umani (ODIHR) e alcune misure relative alla libertà dei media. Inoltre Gert Jan Koopman, direttore generale della direzione della Commissione europea per la politica di allargamento, ha sostenuto che – anche se la situazione in Serbia fosse tutt’altro che ideale – Belgrado avesse adottato le misure specifiche che erano state definite come prerequisito per l’apertura del Cluster 3 e che bisognasse riconoscere i progressi effettuati. Inoltre, la Commissione ha sottolineato come Belgrado avesse collaborato per contrastare l’elusione delle sanzioni, fornito un sostegno significativo all’Ucraina e intensificato i contatti politici al massimo livello con Kiev.
Francia e Germania, invece, hanno sostenuto che fosse necessario mantenere salda la possibilità per Belgrado di allinearsi sempre di più alle politiche di Bruxelles, magari allontanandosi gradualmente dall’influenza russa e cinese. Infatti, Parigi e Berlino hanno messo in guardia sul rischio che si crei una “zona grigia” nel cuore dei Balcani occidentali e alle porte dell’UE. Tuttavia, un’eventuale apertura del Cluster 3 sarebbe stata soltanto una vittoria limitata per Belgrado; in quanto senza sostanziali cambiamenti verso una maggiore tutela dello Stato di diritto e degli standard democratici, le successive fasi del processo di adesione sarebbero ancora più complicate. Lo stesso Koopman ha affermato che le riforme adottate rimangono insufficienti per qualsiasi ulteriore passo avanti.
I funerali di Ratko Mladić
A complicare ancora di più il difficile percorso della Serbia verso l’adesione all’UE è stata la partecipazione di ministri serbi ai funerali di Ratko Mladić, ex comandante dell’esercito della Republika Srpska dal 1992 al 1996 durante la guerra in Bosnia Erzegovina, morto a fine agosto 2026 e condannato all’ergastolo nel 2017 dal Tribunale Penale Internazionale per l’ex Jugoslavia per genocidio, crimini di guerra e crimini contro l’umanità. La salma è stata trasportata a Belgrado su un aereo di Stato, accolta da un picchetto d’onore dell’esercito serbo e di varie forze di sicurezza, e commemorata dall’emittente pubblica e dalla Chiesa ortodossa serba.
La Presidente della Commissione Ursula von der Leyen e il Presidente del Consiglio europeo Antonio Costa hanno definito «profondamente deplorevoli» il sostegno e la presenza di alti funzionari serbi alle esequie, aggiungendo che questo dimostra “l’incapacità di affrontare un capitolo oscuro della storia recente dell’Europa« e»contraddice i valori” alla base dell’adesione all’UE. Difatti, negli anni dopo la fine del regime di Milošević, la Serbia ha iniziato ad avere governi più liberali, che hanno collaborato maggiormente con il Tribunale Penale Internazionale per l’ex Jugoslavia come parte del processo di avvicinamento all’Unione Europea. Inoltre, la commissaria all’Allargamento Marta Kos ha cancellato la visita in Serbia che aveva in programma. A questo punto, è chiaro come l’apertura del Cluster 3 sia ancora più lontana.
Conclusione
La situazione politica serba, dunque, sin dalla caduta del regime di Slobodan Milošević, è in bilico tra una posizione tendente ad allinearsi all’indirizzo politico del Cremlino e un’altra volta ad un maggiore avvicinamento verso Bruxelles. Il processo di adesione all’UE è – a causa delle ragioni descritte – in stallo, nonostante Bruxelles ritenga la Serbia fondamentale in chiave di sicurezza e stabilità regionale, essendo il più grande Paese dei Balcani Occidentali.
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