L’etichetta “pergola fotovoltaica” rende libera una struttura metallica dotata di fondazioni? Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 7584 del 16 ottobre 2026, ha escluso la tesi e ha confermato il diniego di sanatoria e la demolizione di questo tipo di manufatto realizzato in un area vincolata in Toscana, composta da dodici pali metallici, una platea armata e dimensioni diverse dal progetto autorizzato. A nulla è valsa la natura di impianto produttore di energie rinnovabili, perchè le recenti semplificazioni normative per installare pannelli solari su strutture esistenti non valgono automaticamente quando si costruisce un nuovo manufatto su cui posizionarli, essendo necessari permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica.
Punti chiave
- La qualificazione della pergola fotovoltaica dipende dall’intera struttura e dal suo impatto stabile sul suolo, non dal nome.
- Il regime semplificato dei pannelli solari non legittima da solo la nuova costruzione di un sostegno permanente.
Dal progetto autorizzato all’opera realizzata
Nel 2022 il Comune aveva rilasciato l’autorizzazione paesaggistica per una tettoia permeabile in legno per il sostegno di impianto fotovoltaico a servizio di tre unità abitative, di circa trenta metri quadrati, sorretta da quattro pali. In seguito l’intervento è stato oggetto di una SCIA (con tanto di deposito strutturale antisismico), ma a stretto giro il Comune aveva notificato un’ordinanza di sospensione lavori e la loro demolizione, a cui è seguito il deposito di una SCIA in sanatoria nel 2023, anch’essa respinta con apposita ulteriore ordinanza comunale in quanto l’opera contrastava con lo strumento urbanistico comunale (perchè vietata la realizzazione di ogni costruzione in quella zona). Gli elaborati e l’opera realizzata mostravano una struttura metallica con dodici sostegni aventi altezze variabili (perchè inclinati a falda) e ancorati ad una platea in c.a. di 25 centimetri. La superficie indicata negli elaborati della sanatoria era maggiorata e pari a 38 metri quadrati, e l’interessato sosteneva che la funzione fotovoltaica e la riduzione dell’altezza rendessero il manufatto ammissibile.
Perché non è semplice installazione di pannelli
Il TAR Toscana, con sentenza n. 841/2024, respingeva il ricorso del cittadino contro l’ordinanza demolitoria già emessa dal Comune. Il Consiglio di Stato, nel confermare l’esito della sentenza TAR Toscana e il corretto operato del Comune, ha provveduto a fare un’importante distinzione tra diverse tipologie di posa pannelli solari:
- su manufatti preesistenti, rientrante nel regime semplificato previsto da:
- su un nuovo manufatto o struttura destinata a ospitarli, stabilmente ancorato al suolo, qualificata come nuova costruzione.
La disciplina allora vigente era l’articolo 9 del d.l. 17/2022, e allargava (di poco) il previgente perimetro di attività edilizia libera all’installazione dei pannelli solari, tuttavia essa non può essere estesa alla realizzazione di un nuovo supporto permanente, configurante nuova costruzione. Un impianto di produzione energia rinnovabile resta sì un interesse rilevante, ma non cancella la qualificazione edilizia del sostegno sottostante. In altre parole, la posa dei pannelli solari in determinati casi è edilizia libera, ma non può “contaminare” la stessa semplificazione anche alla costruzione stabile a suo sostegno, come ad esempio le tettoie fotovoltaiche.
In tal senso non incidono neppure le diversa discipline fiscali, ambientali e di energie rinnovabili, pertanto è necessario valutare con attenzione se il risultato finale ottenuto col manufatto e i pannelli solari soprastanti configuri nozione di costruzione e con gli effetti concreti in zona vincolata a livello paesaggistico. La sentenza non riguarda ogni impianto fotovoltaico domestico posizionata su tetti esistenti, bensì riguarda questa nuova struttura e la sua specifica localizzazione.
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando gli stretti limiti della disciplina di semplificazione richiamata, e in particolare affermando che:
L’art. 9 del d.l. n. 17 del 2022 (che ha novellato l’art. 7-bis, comma 5, del d.lgs. n. 28 del 2011) considera manutenzione ordinaria l’«installazione» di impianti solari fotovoltaici e termici «sugli edifici» o «su strutture e manufatti fuori terra diversi dagli edifici», nonché la realizzazione delle opere di connessione alla rete. Ne segue che un impianto fotovoltaico può sottrarsi al titolo edilizio solo se viene collocato su una struttura già esistente e legittimamente assentita.
«13. Convergono verso tale conclusione sia il dato letterale, giacché la locuzione «installazione su edifici» presuppone, sul piano logico, la preesistenza del manufatto su cui l’impianto viene installato, sia quello teleologico, perché la norma mira a incentivare l’efficientamento energetico del patrimonio edilizio esistente. D’altra parte, come ha osservato il T.a.r., è incompatibile con la nozione di manutenzione ordinaria una trasformazione del territorio mediante la costruzione di una struttura permanente.
14. Non può, invece, essere condivisa la tesi dell’appellante, secondo cui l’espressione «installazione con qualunque modalità» consentirebbe di far rientrare nella manutenzione ordinaria anche la costruzione della struttura portante dell’impianto. La locuzione, infatti, si riferisce alle tecniche con cui i pannelli vengono installati e non alla possibilità di realizzare ad hoc il manufatto che li sostiene.
(omissis)
17. Al riguardo, è sufficiente rilevare che l’obiettivo, perseguito dal legislatore europeo, di promuovere la più ampia diffusione delle energie rinnovabili non assume carattere assoluto, dovendo essere bilanciato con le concorrenti esigenze di tutela del territorio, rispetto alle quali gli Stati membri conservano un significativo margine di apprezzamento.
18. Le considerazioni appena esposte conducono alla reiezione anche della censura sub (iv): né l’art. 9 del d.l. n. 17 del 2022 né la disciplina dell’edilizia libera hanno sottratto gli impianti fotovoltaici alle previsioni urbanistiche, e il favore del legislatore per le fonti rinnovabili non equivale a una deroga alla pianificazione comunale.
19. In linea con questi principi, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha chiarito che la realizzazione di una tettoia di non modeste dimensioni-quale quella per cui è causa-comportando un incremento di superficie utile, una modifica di sagoma e di prospetto e un maggior carico urbanistico, non rientra nell’edilizia libera né tra gli interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria, ma richiede il permesso di costruire e, in area vincolata, anche l’autorizzazione paesaggistica (Cons. Stato, sez. III, 10 marzo 2026, n. 1945); e che la costruzione di manufatti, anche se pertinenziali all’edificio principale, di notevoli dimensioni e impatto ambientale, deve qualificarsi come nuova costruzione e non come semplice manutenzione conservativa (Cons. Stato, sez. VII, 24 febbraio 2026, n. 1503)».
Il Consiglio di Stato ha escluso che l’intervento consistesse nella mera posa di pannelli solari su struttura esistente, proprio perchè non c’era nessuna struttura preesistente alla loro posa, riconfigurando l’intervento in una costruzione di tettoia, anche se denominata come “pergolato a sostegno di pannelli solari”.
Infatti, il Consiglio di Stato ha confermato che «un manufatto con tali caratteristiche dimensionali e costruttive, stabilmente incorporato al suolo e destinato a una funzione non precaria, quale la produzione continuativa di energia elettrica, determina una trasformazione permanente del territorio e rientra nella nozione di «nuova costruzione» di cui all’art. 3, comma 1, lett. e), del d.P.R. n. 380 del 2001. Questa nozione non richiede la creazione di nuova volumetria: è, quindi, irrilevante che l’opera non aumenti i volumi o che serva a migliorare l’efficienza energetica dell’edificio».
A nulla è valso sostenere la presenza di pannelli distanziati tra loro, allo scopo di lasciare la permeabilità della pioggia, e della platea cementizia interrata: la qualificazione dell’intervento dipende dalla stabile incidenza e impatto sullo stato dei luoghi e la destinazione al soddisfacimento di esigenze durevoli.
Infine, il Consiglio di Stato ha rilevato che il soggetto appellante ha presentato prima una SCIA, e poi una SCIA in sanatoria, ritenendola una scelta di ammissione dell’opera costruttiva anziché di edilizia libera, richiamando la portata confessoria conseguente alla richiesta di sanatoria (vedi anche Cons. di Stato n. 5519/2026).
Inammissibile l’esclusione da autorizzazione paesaggistica D.L. 17/2022
Destituita come priva di fondamento anche la tesi che la pergola fotovoltaica o tettoia fotovoltaica possa rimanere esclusa dal regime di autorizzazione paesaggistica semplificata previsto appositamente dall’articolo 9, comma 5, del D.L. 17/2022.
Se da una parte l’esonero dall’autorizzazione paesaggistica è previsto dall’art. 9, comma 5, del d.l. n. 17/2022, dall’altra parte non sussiste per le aree vincolate di cui all’art. 136, comma 1, lettere b) e c) come quella ove è stata realizzata l’opera; tale esonero vale unicamente per gli interventi rientranti nell’ambito applicativo della norma (posa pannelli su costruzioni e strutture esistenti, già legittimate) e non per le nuove costruzioni; per queste vige il regime ordinario dell’art. 146 del d.lgs. n. 42/2004, che riguarda tutti i beni paesaggistici indicati dall’art. 134, tra cui le aree dichiarate di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136. Pertanto, vale la regola generale applicabile a qualsiasi intervento idoneo ad alterare lo stato dei luoghi in area vincolata, in quale deve essere preceduto dall’autorizzazione paesaggistica (Cons. di Stato n. 1503/2026).
Per quanto riguarda il richiamo alla voce A.5 dell’Allegato A al d.P.R. n. 31/2017, esso è stato formulato per la prima volta in appello e perciò inammissibile ai sensi dell’art. 104 c.p.a., ma comunque è stato scrutinato e dichiarato infondato: la voce riguarda gli impianti tecnologici esterni a servizio di singoli edifici non soggetti ad alcun titolo edilizio, come condizionatori, caldaie, parabole e antenne. Per gli impianti fotovoltaici il legislatore ha dettato la voce A.6 che riguarda l’installazione dei soli pannelli fotovoltaici con determinate modalità costruttive (non essere visibili dagli spazi pubblici esterni o essere integrati nella configurazione delle coperture, o posti in aderenza ai tetti degli edifici con la stessa inclinazione e lo stesso orientamento della falda) e non la realizzazione di un intero impianto fotovoltaico.
Questa pronuncia, ovviamente, non tiene conto della sopravvenuta disciplina D.L.gs 190/2024.
Conclusioni e consigli utili
Sul punto avevo già invitato alla prudenza nel qualificare l’intervento di posa pannelli solari, soprattutto ricorrendo a formule come “pergola fotovoltaica” o “tettoia fotovoltaica“, proprio perchè non era il nome a fare la differenza, ma il risultato ottenuto. Ciò vale anche per i cosiddetti “car porter”, cioè quei manufatti infissi stabilmente al suolo e destinati a riparare le autovetture da agenti atmosferici e luce solare,
La qualifica della categoria di intervento e le relative procedure amministrative vanno esaminate prima della posa dei pannelli solari e fotovoltaici e sull’opera completa e non soltanto sulla parte impiantistica. In area vincolata è prudente accertare se l’intervento debba essere sopposto all’autorità competente per ottenere la compatibilità paesaggistica.
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Carlo Pagliai · Ingegnere urbanista
Riferimenti normativi
d.P.R. 380/2001Articolo 3, comma 1, ; articolo 9 del d.l. 17/2022; articoli 136 e 146 del d.lgs. 42/2004; d.P.R. 31/2017;
Giurisprudenza citata
- Consiglio di Stato n. 7584/2026
- Consiglio di Stato n. 1503/2026
- Consiglio di Stato n. 5519/2026
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