La nuova Agenzia per il cinema rischia di nascere tardi e senza poteri

La proposta di riforma del cinema e dell’audiovisivo che troverà il suo esito finale alla ripresa dei lavori parlamentari dopo la pausa estiva, parte dall’architettura istituzionale prima ancora che dalla politica industriale.

È questa la questione centrale che emerge dal testo unificato: al centro viene collocata una nuova Agenzia per il cinema e l’audiovisivo, destinata a diventare il principale soggetto amministrativo del settore, mentre molte delle decisioni che dovrebbero definirne concretamente il funzionamento vengono rinviate alla successiva attuazione della delega.

Un dato temporale è significativo. L’Agenzia è istituita «a decorrere dal 1° gennaio 2028». L’autorizzazione di spesa parte dal 2027, ma la piena operatività della nuova struttura viene collocata oltre l’attuale orizzonte politico della legislatura.
Non è soltanto una questione di calendario.

Il problema riguarda il metodo con cui si costruisce una riforma destinata a incidere su un’industria caratterizzata da investimenti pluriennali, elevata intensità finanziaria e una forte esigenza di prevedibilità normativa.

Produttori, distributori, esercenti, piattaforme e investitori hanno bisogno prima di tutto di sapere quali saranno le regole del mercato, la struttura degli incentivi e la loro stabilità nel tempo. Il testo, invece, definisce con notevole dettaglio l’organizzazione del nuovo ente e rinvia a una delega di dodici mesi alcune delle questioni più rilevanti: rapporto tra opere e pubblico, consolidamento industriale, tutela del lavoro e ridefinizione complessiva degli strumenti di intervento.

Si determina così un primo paradosso: l’articolo 1 indica tra gli obiettivi la «stabilità normativa», mentre una parte decisiva del futuro sistema viene affidata a provvedimenti successivi.

Un’Agenzia che si discosta dal modello delle agenzie. La questione diventa ancora più evidente osservando la natura giuridica dell’ente. L’Agenzia viene qualificata come «ente pubblico non economico» e il testo richiama gli articoli 8 e 9 del decreto legislativo 300 del 1999, cioè la disciplina generale delle agenzie statali.

Ma l’assetto concretamente delineato se ne discosta in diversi punti essenziali.
Il modello del decreto legislativo 300 configura infatti le agenzie come strutture dotate di autonomia organizzativa e gestionale, chiamate a svolgere attività tecnico-operative sulla base di indirizzi e obiettivi definiti dall’autorità politica. Nel nuovo organismo per il cinema, invece, compare un consiglio composto da cinque membri esterni designati dai ministeri.

Anche la disciplina del direttore presenta caratteristiche peculiari: la nomina avviene con decreto del presidente della Repubblica, previo parere parlamentare a maggioranza qualificata. Sono garanzie che richiamano, almeno sotto il profilo della procedura di nomina, modelli più vicini agli organismi dotati di particolare autonomia rispetto all’Esecutivo. Parallelamente, però, l’Agenzia rimane sottoposta a una significativa capacità di indirizzo ministeriale.

La vigilanza strategica compete al ministero della Cultura e la programmazione triennale relativa a obiettivi e risorse viene adottata dal Ministero.

Ne deriva una costruzione ibrida: alcuni elementi appartengono al modello delle agenzie, altri a quello degli enti pubblici autonomi, altri ancora richiamano le garanzie proprie delle autorità indipendenti, senza che venga integralmente adottato nessuno di questi modelli.

La formula secondo cui gli articoli 8 e 9 del decreto legislativo 300 si applicano «per quanto non diversamente disposto» rischia quindi di avere una portata residuale proprio perché il testo disciplina diversamente molti degli aspetti essenziali della governance. Il vero problema è l’autonomia regolatoria. La questione non è puramente nominalistica.

Se si crea un’Agenzia, occorre stabilire quali decisioni debbano essere affidate alla legge, quali al Governo e quali alla capacità tecnica e regolatoria dell’ente.

Una buona architettura istituzionale dovrebbe distinguere nettamente i livelli: al legislatore la definizione degli obiettivi di politica culturale e industriale; al Governo l’indirizzo strategico e la determinazione delle risorse; all’Agenzia la gestione tecnica degli strumenti e la definizione delle modalità operative. È proprio su quest’ultimo punto che il testo appare meno convincente.

Diversi elementi relativi agli schemi di sostegno vengono infatti definiti direttamente dalla legge o affidati alla delega. Si rischia così di istituire un organismo tecnico senza trasferirgli una sufficiente capacità di adattare gli strumenti alle trasformazioni del mercato. Per un settore come l’audiovisivo non è una questione secondaria.

Produzione, distribuzione, piattaforme digitali, esercizio cinematografico e attrazione degli investimenti internazionali evolvono con velocità incompatibili con una continua modifica legislativa. L’utilità di un’Agenzia dovrebbe consistere precisamente nella possibilità di modificare requisiti, procedure e strumenti attraverso atti amministrativi e regolatori, entro principi e limiti stabiliti dalla legge.

Il caso delle sale cinematografiche. Il tema emerge con particolare evidenza nella disciplina prevista per le sale. Il testo prevede la sostituzione del credito d’imposta con «contributi diretti non soggetti a imposizione fiscale». La scelta merita una valutazione non soltanto tributaria ma industriale.

Il credito d’imposta presenta caratteristiche particolarmente rilevanti per le imprese: predeterminazione delle condizioni, automatismo al ricorrere dei requisiti, possibilità di programmazione economico-finanziaria e utilizzo attraverso il sistema fiscale.
Il contributo diretto risponde invece a una logica diversa: presuppone una disponibilità finanziaria e un procedimento amministrativo di assegnazione.

Il passaggio dall’uno all’altro strumento può quindi modificare significativamente il grado di certezza dell’incentivo.

La previsione della non imponibilità del contributo risolve il profilo fiscale, ma non elimina il problema industriale: per un’impresa la qualità dell’incentivo non dipende soltanto dal suo valore nominale, ma anche dalla certezza dei tempi, dalla prevedibilità e dalla possibilità di incorporarlo nei propri piani finanziari.

È precisamente su questi aspetti che una riforma dovrebbe offrire maggiore stabilità.

Anche la disciplina finanziaria richiede attenzione. Il testo autorizza una spesa di 4,5 milioni di euro annui a decorrere dal 2027, mentre l’Agenzia dovrebbe essere istituita dal gennaio 2028. La distanza temporale può naturalmente essere giustificata dalla necessità di predisporre la struttura, ma richiede una disciplina particolarmente chiara della fase transitoria, soprattutto per quanto riguarda personale, competenze, procedure pendenti e rapporti finanziari.

Analogo problema di coordinamento riguarda l’indennità di discontinuità per i lavoratori dello spettacolo, istituto già introdotto nell’ordinamento nel 2023 e che la nuova disciplina sembra nuovamente «istituire».

Nelle grandi riforme amministrative le norme transitorie non sono un elemento accessorio. Sono spesso il punto dal quale dipende la continuità effettiva dell’azione pubblica.

Prima la politica industriale, poi l’organigramma. Il cinema italiano ha certamente bisogno di una governance più efficiente. Ma la creazione di un nuovo soggetto amministrativo produce valore soltanto se consente di rendere più semplice, stabile e prevedibile il rapporto tra Stato e imprese.

Le alternative, dal punto di vista istituzionale, sono entrambe praticabili. Se si vuole adottare realmente il modello delle agenzie previsto dal decreto legislativo 300 del 1999, occorre costruire un organismo coerente con quel modello: rapporto strutturato tra Ministero e Agenzia, autonomia gestionale, chiara responsabilità sui risultati e soprattutto una significativa capacità tecnica nella gestione degli strumenti di sostegno.

Se invece si ritiene necessario un ente dotato di maggiore autonomia, è preferibile definirne esplicitamente natura, poteri, responsabilità e sistema dei controlli. Ciò che dovrebbe essere evitato è una soluzione intermedia nella quale aumentano gli organi senza aumentare la capacità decisionale.

La questione, in definitiva, non è se il cinema italiano abbia bisogno o meno di un’Agenzia. È capire che cosa potrà realmente decidere quella Agenzia.
Perché una riforma industriale non si misura dal numero degli organismi che istituisce, ma dalla capacità di produrre regole certe, investimenti e decisioni più rapide.

Se il nuovo ente nasce nel 2028 ma le principali scelte continueranno a essere definite dalla legge e dal Ministero, il rischio è che cambi l’organigramma senza cambiare il sistema.

E per un’industria che chiede da anni soprattutto stabilità e prevedibilità, sarebbe l’esito meno utile. Altrimenti resta il rischio di sempre: una riforma che riscrive l’organigramma e lascia intatti i problemi, per consegnarli nel 2028 a chi verrà, esattamente come li ha trovati con maggiori oneri per lo Stato.