La rappresentazione di un’opera abusiva negli elaborati allegati a una domanda di condono relativa ad altri interventi non significa averla regolarizzata: la sentenza del Consiglio di Stato n. 6946/2026 applica questo principio a un sottotetto trasformato in abitazione, con aumento di quota, tamponamenti, finestre, pareti interne e predisposizione degli impianti. Il Collegio ha confermato la demolizione, escludendo che una precedente concessione in sanatoria potesse sanare implicitamente la nuova configurazione del piano sottotetto già disegnata.
Inoltre non sono stati utili argomenti come la perdurante pendenza della domanda di condono, presentata ai sensi della L. 47/1985 (Primo Condono), l’avvenuta formazione del silenzio-assenso e l’applicazione della fiscalizzazione prevista per la ristrutturazione ex articolo 33 TUE. La decisione offre un passaggio rilevante anche sullo Stato Legittimo dopo il Salva Casa, e sul ruolo dell’ultimo titolo abilitativo.
Punti chiave:
- Il contenuto di una sanatoria dipende dalle opere espressamente comprese nel titolo: la semplice rappresentazione grafica di ulteriori abusi non equivale ad assenso implicito, automatico e gratuito.
- La trasformazione strutturale del sottotetto in spazio abitativo autonomamente utilizzabile, con nuova superficie e volume, subisce l’ordinanza di demolizione prevista dall’art. 31 del D.P.R. 380/2001.
- Una domanda di condono espressamente abbandonata non rivive per una successiva richiesta di riesame se il Comune non riapre effettivamente il procedimento.
La fattispecie: dal tetto assentito a un piano abitabile
L’edificio era stato autorizzato alla fine degli anni Sessanta in area sottoposta a vincolo paesaggistico. Il progetto prevedeva due livelli abitativi e una copertura in parte a tetto e in parte a terrazzo. Negli anni successivi erano state realizzate diverse difformità, alcune delle quali sono state regolarizzate con una concessione edilizia in sanatoria rilasciata nel 2004 per il seminterrato, l’autorimessa e specifici ampliamenti.
Il sottotetto aveva seguito un binario distinto: gli accertamenti del 1994 avevano rilevato l’innalzamento degli appoggi della copertura, la chiusura di un terrazzino e la progressiva formazione di un piano di circa 86 metri quadrati, con tamponamenti, finestre, balcone, pareti divisorie e predisposizione degli impianti. Per queste opere erano state presentate due diverse domande di condono, una nel 1995 e un’altra nel 2004, quest’ultima poi respinta.
Domande di condono sovrapposte e rinuncia alla pratica precedente
In questa fattispecie si intrecciano più domande di condono edilizio presentate nel corso del tempo, e la loro stratificazione non adeguatamente coordinata ha prodotto alcune incongruenze, lasciando fuori dai rispettivi percorsi di regolarizzazione alcuni illeciti edilizi. Infatti, il proprietario originario nel 2010 aveva chiesto l’archiviazione della domanda presentata ai sensi della legge n. 724/1994 (Secondo condono), perchè nel frattempo aveva riproposto la pratica con il terzo condono (L. 326/2003), chiedendo il trasferimento dei versamenti in quest’ultima istanza. Alcuni mesi ci ripensa, e chiede di annullare la richiesta di archiviazione della istanza ex L. 724/1994 e di riesaminare la vecchia pratica.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto inequivoca la rinuncia iniziale: la successiva istanza esprimeva la volontà di riattivare il procedimento, ma non era sufficiente a farlo rivivere automaticamente, mentre dagli atti non risultava che il Comune avesse accolto il riesame o riaperto l’istruttoria.
Sul punto è stato espresso il principio: «La domanda di condono è, del resto, rinunciabile. La giurisprudenza ha riconosciuto l’ammissibilità della rinuncia anche in forma implicita quando, per le medesime opere, l’interessato attivi un diverso procedimento volto al conseguimento di un titolo abilitativo (Cons. Stato, sez. VII, 25 febbraio 2026, n. 1591); a maggior ragione tale conclusione vale quando, come nella specie, la volontà di non coltivare ulteriormente la precedente domanda sia stata manifestata attraverso un’espressa richiesta di archiviazione (Cons. di Stato n. 6946/2026)».
Pertanto, nel 2024 non era dimostrata la pendenza di una domanda capace di impedire l’esercizio del potere repressivo (ordinanza demolizione emessa ex art. 31 DPR 380/01).
Perché non si era formato il silenzio-assenso sul condono
Di fronte alla necessità di regolarizzare l’immobile, gli appellanti hanno sostenuto che la domanda del 1995 fosse definita favorevolmente per decorrenza del termine di silenzio-assenso, evidenziando pagamenti e l’avvenuto ottenimento del parere paesaggistico favorevole. Il Collegio ha ricordato che il silenzio-assenso nel condono non deriva dal semplice trascorrere del tempo, perchè occorrono tutti i presupposti soggettivi e oggettivi stabiliti dalla legge, compresa la prova dell’ultimazione dell’opera entro la data limite.
In particolare è stato affermato che «per le opere ricadenti in area vincolata, il termine utile alla formazione del titolo tacito decorre soltanto dall’acquisizione del favorevole parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo. Grava, inoltre, sul soggetto che invoca il beneficio della sanatoria l’onere di dimostrare l’ultimazione delle opere entro la data stabilita dalla relativa disciplina condonistica, salva l’applicazione dei temperamenti elaborati dalla giurisprudenza in presenza di elementi probatori significativi forniti dal privato e di elementi contrari incerti addotti dall’Amministrazione» (Cons. di Stato n. 1924/2025).
In area vincolata il termine del Silenzio assenso può decorrere solo dall’acquisizione del parere favorevole riferibile alla specifica pratica: gli atti paesaggistici invocati dall’appellante appartenevano invece al diverso condono del 1986, concluso con la sanatoria del 2004, e non potevano essere trasferiti automaticamente al procedimento relativo al sottotetto. Anche l’epoca di ultimazione risultava problematica, come emergeva dalle ordinanze del 1994 e dalla documentazione tecnica.
I grafici allegati non estendono l’oggetto della sanatoria
Il passaggio più importante riguarda il contenuto della concessione in sanatoria richiesta ai sensi della L. 326/2003 nell’anno 2004, e sulla quale il Comune ha espresso preavviso di diniego nel marzo 2024 (ai sensi dell’articolo 10-bis L. 241/1990), ed emanato diniego definitivo nel novembre 2024: l’istanza presentata col terzo condono elencava precisamente le opere regolarizzate ma non comprendeva la trasformazione del sottotetto in abitazione. Il fatto che quest’ultimo comparisse nei grafici allegati non poteva attribuire al provvedimento un oggetto più ampio.
La sentenza spiega che per quanto riguarda «La circostanza che gli elaborati grafici prodotti nel 1998 rappresentassero anche la consistenza del livello sottotetto non consente, di per sé, di estendere ad una diversa domanda di condono l’efficacia di un parere reso nell’ambito di altro procedimento. La rappresentazione grafica dello stato dei luoghi e l’oggetto del titolo o dell’assenso amministrativo costituiscono, infatti, profili distinti».
Stato Legittimo è basato sul contenuto espresso nei titoli edilizi
Si ripercorre il valore dell’ultimo titolo abilitativo e del suo contenuto in termini grafici, un tema tornato ancora di più alla ribalta dopo la riforma L. 105/2024 Salva Casa della definizione di Stato Legittimo, contenuta nell’art. 9-bis, comma 1-bis, del D.P.R. 380/2001; la sentenza del Consiglio di Stato ha anche richiamato la sua precedente sentenza n. 1382/2025, affermando che la legittima dell’opera:
«non può estendersi alle opere meramente rappresentate negli elaborati grafici prodotti a corredo di un titolo relativo ad altre e diverse opere; non è, infatti, configurabile un assenso implicito ad opere abusive estranee all’oggetto del titolo».
La sentenza conferma l’orientamento prevalente del Consiglio di Stato, contrario ad una lettura espansiva dei grafici con valore “omni-sanante”, il quale finirebbe per trasformare ogni rappresentazione completa dell’immobile in una sanatoria generale di tipo mobile. Il principio è coerente con la necessità di ricostruire lo Stato Legittimo attraverso il contenuto dei titoli abilitativi per interventi totali e parziali, l’oggetto delle pratiche e la sequenza degli interventi, non mediante la sola presenza grafica di opere non esaminate, creando anche trattamenti disparitari tra cittadini.
Conclusioni e consigli utili
Prima di attribuire a una vecchia sanatoria effetti sull’intero edificio o sull’unità immobiliare occorre riscontrare l’intera pratica edilizia, individuare le opere descritte, confrontare gli elaborati e verificare a quale domanda e a quali atti di assenso, nulla osta o pareri siano collegati. Le pratiche di condono sovrapposte nel corso del tempo richiedono inoltre un controllo puntuale su rinunce, archiviazioni, riaperture e termini.
La sentenza n. 6946/2026 conferma che un sottotetto trasformato in abitazione (mutamento funzionale incrementale) non diventa legittimo soltanto perché compare in un grafico allegato ad altro condono. Nella sentenza è chiarito che lo Stato Legittimo segue regole rigide, e in particolare che:
«La conoscenza, da parte dell’Amministrazione, dell’esistenza di determinate opere non equivale alla loro regolarizzazione edilizia. A tal fine occorre che dette opere costituiscano oggetto del procedimento conclusosi con il rilascio del titolo e che l’atto finale esprima, secondo il relativo contenuto, la volontà amministrativa di assentirle. Tale elemento manca nel caso in esame».
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Riferimenti normativi
- D.P.R. n. 380/2001, artt. 9-bis, comma 1-bis, 31 e 33;
- legge n. 47/1985;
- legge n. 724/1994, art. 39;
- legge n. 326/2003;
- legge n. 241/1990, artt. 7 e 21-octies.
Giurisprudenza menzionata
- Consiglio di Stato, Sez. VII, 18 settembre 2026, n. 6946;
- Consiglio di Stato, Sez. VII, 18 febbraio 2025, n. 1382;
- Consiglio di Stato, Sez. VII, 25 febbraio 2026, n. 1591;
- Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 marzo 2025, n. 1924;
- Adunanza plenaria, 5 settembre 2018, n. 14.
FAQ
Un’opera disegnata negli elaborati di una sanatoria è automaticamente legittima?
No. Deve rientrare nell’oggetto del procedimento e nel contenuto espresso del titolo; la sola rappresentazione grafica non equivale ad assenso implicito.
Una richiesta di archiviazione del condono può essere revocata?
Può essere chiesta la riattivazione, ma la vecchia pratica non rivive automaticamente: occorre verificare se il Comune abbia effettivamente riaperto il procedimento.
Il pagamento dell’oblazione determina il silenzio-assenso?
No. Servono tutti i presupposti previsti dalla disciplina speciale, compresi ultimazione tempestiva e, in area vincolata, parere favorevole riferibile alla specifica pratica.
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