Il principio di collaborazione impone alla Soprintendenza di
valutare il progetto modificato dopo la comunicazione dei motivi
ostativi e di dare conto dell’interlocuzione svolta con il privato.
L’opzione zero resta pienamente legittima, ma può
rappresentare soltanto il punto finale di un percorso nel quale
siano state prima ricercate possibili soluzioni alternative.
Il preavviso di rigetto non può ridursi a un
adempimento formale quando il privato, ricevuti i motivi ostativi,
modifica il progetto per rispondere alle criticità evidenziate
dalla Soprintendenza.
Se la proposta cambia, anche la valutazione finale deve
confrontarsi con la nuova configurazione dell’intervento, senza
limitarsi a riproporre le ragioni formulate rispetto a un progetto
ormai superato.
Ad affermarlo è stato il Consiglio di Stato con
la sentenza
del 21 settembre 2026, n. 6970, confermando
l’annullamento di un diniego paesaggistico intervenuto dopo la
presentazione di una seconda proposta progettuale sensibilmente
ridimensionata rispetto a quella originaria.
La Soprintendenza può comunque confermare
l’incompatibilità paesaggistica dell’intervento,
ma, quando il progetto viene modificato nel corso dell’istruttoria,
il diniego deve confrontarsi con le modifiche introdotte e dare
conto del percorso seguito nella ricerca di una possibile
soluzione.
Autorizzazione paesaggistica: quando il diniego non può ignorare il
progetto modificato
La controversia riguardava un intervento di demolizione e
ricostruzione con ampliamento del 70% della superficie netta di
pavimento esistente e cambio di destinazione d’uso da residenziale
a struttura ricettiva.
La prima proposta aveva previsto un edificio di sette
piani fuori terra, oltre a un sottotetto praticabile, e la
Soprintendenza aveva individuato nell’altezza
dell’intervento la ragione dell’incompatibilità con la
tutela paesaggistica dell’area, comunicando i motivi ostativi
all’accoglimento dell’istanza.
Il privato aveva quindi rielaborato il progetto, riducendo
l’edificio da sette a cinque piani, oltre alla
sovrastante terrazza praticabile. La modifica interveniva, dunque,
proprio sull’altezza, che aveva determinato il giudizio negativo
della Soprintendenza.
Anche la seconda proposta aveva ricevuto un parere negativo, ma
senza uno specifico riscontro rispetto alla nuova configurazione
progettuale. La controversia si è così spostata dal merito della
compatibilità paesaggistica al modo in cui l’Amministrazione aveva
valutato il progetto modificato e alla necessità
che la nuova soluzione fosse effettivamente esaminata prima di
confermare il diniego.
Preavviso di rigetto e nuova valutazione della compatibilità
paesaggistica
In primo grado, il TAR aveva accolto il ricorso rilevando un
vizio motivazionale legato alla seconda proposta.
Davanti al progetto ridotto a cinque piani, secondo il Collegio,
l’Amministrazione avrebbe dovuto verificare la possibilità di
trovare un punto di equilibrio tra le esigenze di tutela
paesaggistica e quelle del privato, valutando anche la fattibilità
di eventuali modificazioni conformative.
Il parere della Soprintendenza e i conseguenti provvedimenti
comunali di diniego dell’autorizzazione paesaggistica e del
permesso di costruire erano stati quindi annullati ai fini del
riesame.
Ministero della Cultura e Comune hanno impugnato la sentenza,
sostenendo che le ragioni di incompatibilità fossero già state
sufficientemente rappresentate nel corso dell’istruttoria e che non
vi fosse stata alcuna violazione dei principi di buona fede
e collaborazione.
Autorizzazione paesaggistica: cosa prevede l’art. 146 del D.Lgs. n.
42/2004
La disciplina di riferimento è contenuta nell’art. 146
del D.Lgs. n. 42/2004, che regola il procedimento per il
rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
La norma prevede che i proprietari, possessori o detentori di
immobili e aree sottoposti a tutela paesaggistica non possano
distruggerli né introdurre modificazioni che arrechino pregiudizio
ai valori paesaggistici protetti e che, prima di eseguire gli
interventi, debbano presentare il relativo progetto
all’Amministrazione competente, astenendosi dall’avviare i lavori
fino al rilascio dell’autorizzazione.
Su quella documentazione si sviluppa la verifica della
compatibilità paesaggistica tra l’intervento
proposto e l’interesse tutelato, con le valutazioni
dell’Amministrazione competente e della Soprintendenza.
Il comma 8 stabilisce inoltre che, in caso di parere
negativo, il Soprintendente comunichi agli interessati il
preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’art.
10-bis della Legge n. 241/1990.
Su questa disciplina si inserisce il principio di collaborazione
richiamato dal Consiglio di Stato: se, dopo i motivi ostativi, il
privato presenta una soluzione diversa, la valutazione finale deve
riguardare quella nuova proposta.
Preavviso di rigetto e principio di collaborazione con la
Soprintendenza
Il Consiglio di Stato ha respinto gli appelli richiamando il
rapporto che deve instaurarsi tra Amministrazione e richiedente
nell’ambito del procedimento disciplinato dall’art. 146 del D.Lgs.
n. 42/2004.
Il dialogo, afferma la Sezione IV, deve essere diretto, per
quanto possibile, alla ricerca di una soluzione e
il provvedimento di diniego deve dare conto di questo percorso,
anche per assicurare la trasparenza dell’azione amministrativa.
L’art. 1, comma 2-bis, della Legge n. 241/1990
impronta i rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione ai
principi della collaborazione e della buona fede e, secondo il
Consiglio di Stato, questo principio può tradursi anche
nell’individuazione, almeno in linea di massima, delle modifiche
che potrebbero consentire di superare le ragioni ostative.
Non ne deriva un obbligo di trovare necessariamente una
soluzione favorevole al richiedente, né viene meno l’autonomia
della valutazione paesaggistica. Quando però il privato modifica la
proposta dopo avere ricevuto i motivi ostativi, la nuova
configurazione progettuale entra nell’istruttoria e deve
essere valutata prima della decisione finale.
Diniego paesaggistico: perché va valutato il progetto
modificato
Nel caso esaminato, il diniego non dava conto della seconda
proposta e riproponeva sostanzialmente la stessa motivazione già
contenuta nella comunicazione dei motivi ostativi relativa al primo
progetto da sette piani.
Una motivazione costruita sul progetto originario non può essere
semplicemente trasferita a quello successivo quando il privato
abbia modificato proprio gli elementi contestati nel corso
dell’istruttoria.
La Soprintendenza avrebbe potuto ritenere insufficiente la
riduzione da sette a cinque piani e confermare il giudizio di
incompatibilità, ma avrebbe dovuto spiegare perché la nuova
configurazione non consentisse comunque di superare le
criticità paesaggistiche già rilevate.
Il vizio non riguardava il contenuto negativo della decisione,
ma l’assenza di una valutazione riferita alla proposta modificata e
del percorso seguito per escludere una soluzione diversa.
Opzione zero e modifiche progettuali: quando il diniego è
legittimo
Il dovere di collaborazione può essere assolto, secondo il
Consiglio di Stato, anche mediante l’individuazione in
linea di massima di modifiche che possano consentire di
superare le ragioni ostative.
Non viene richiesta la definizione puntuale di un progetto
alternativo, ma la verifica della possibilità di modifiche
compatibili con la tutela paesaggistica, perché soltanto quando
questa ricerca non conduce a una soluzione praticabile può
diventare legittimo il perseguimento dell’opzione
zero.
La tutela del paesaggio può quindi comportare anche la
compressione dell’interesse del singolo alla
realizzazione dell’intervento e il Consiglio di Stato conferma
espressamente la piena legittimità di questa conclusione,
richiamando la precedente giurisprudenza della stessa Sezione.
Il diniego assoluto, però, deve arrivare dopo la ricerca di
possibili alternative, soprattutto quando la situazione
preesistente abbia già determinato un assetto che la stessa
Soprintendenza utilizza come elemento della propria
valutazione.
L’opzione zero rappresenta, nelle parole dei giudici, il
punto finale di un percorso di dialogo e ricerca di
soluzioni, rivolto al bilanciamento tra l’interesse del
proprietario alla piena utilizzazione della facoltà di costruire e
l’interesse pubblico alla tutela del paesaggio.
Nel procedimento esaminato, invece, la Soprintendenza non aveva
fornito indicazioni specifiche e aveva richiamato, censurandola, la
situazione esistente, lasciando sostanzialmente intendere un
diniego assoluto senza che risultasse l’esplorazione di
soluzioni alternative.
Soprintendenza e relazione comunale: perché un semplice “visto” non
basta
Il Comune aveva sostenuto che una possibile soluzione fosse
comunque presente nella propria relazione istruttoria, nella quale
si faceva riferimento all’ipotesi di attenersi all’altezza
dei condomini esistenti.
Per Palazzo Spada questo non era sufficiente, perché nel diniego
la Soprintendenza aveva richiamato la relazione comunale soltanto
attraverso un “visto”, formula dalla quale non
poteva desumersi né la condivisione né l’appropriazione dei
relativi contenuti ai fini dell’individuazione di soluzioni
alternative.
La presenza di un’indicazione negli atti istruttori, quindi, non
basta quando il provvedimento della Soprintendenza non consente di
comprendere se quell’ipotesi sia stata effettivamente considerata e
quale valutazione ne sia stata fatta.
Diniego paesaggistico annullato: cosa deve fare la Soprintendenza
nel riesame
Il Consiglio di Stato ha respinto sia l’appello principale del
Ministero della Cultura sia quello incidentale del Comune, con il
conseguente annullamento degli atti impugnati e il
riesercizio del potere da parte delle
Amministrazioni una volta eliminati i vizi riscontrati.
Non ne consegue il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.
La Soprintendenza potrà arrivare nuovamente a una valutazione
negativa e, se ne ricorreranno le condizioni, anche all’opzione
zero, ma dovrà esaminare il progetto modificato, dare conto
dell’interlocuzione svolta e verificare se esistano
soluzioni alternative compatibili con la tutela
paesaggistica.
La Soprintendenza potrà quindi confermare il diniego, anche
nella forma dell’opzione zero, ma solo dopo avere valutato il
progetto modificato e verificato se esistano soluzioni alternative
compatibili con la tutela paesaggistica. È questo il limite
individuato dal Consiglio di Stato nel riesercizio del
potere.
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