I criteri ambientali minimi non restano sullo
sfondo della procedura come un insieme di prescrizioni da
richiamare in via generale. Entrano nella costruzione della gara,
incidono sul contenuto dell’offerta e accompagnano l’esecuzione del
contratto, assumendo quindi una funzione che impone alla stazione
appaltante di tradurli negli atti con un livello di dettaglio
coerente con quanto richiesto dalla disciplina applicabile.
Su questo rapporto tra CAM e lex specialis si è
pronunciato il Consiglio di Stato, Sezione III,
con la sentenza
28 settembre 2026, n. 7148, relativa a una procedura
aperta per l’affidamento di servizi all’interno di un complesso
ospedaliero.
Il Collegio ha esaminato la portata dell’art.
57, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023, soffermandosi sul modo
in cui i CAM devono essere recepiti nella documentazione di gara e
sulle conseguenze che derivano da un inserimento incompleto o da
prescrizioni della lex specialis non coerenti con la disciplina
ambientale di settore.
CAM negli appalti pubblici: perché il semplice richiamo al decreto
non basta
Il ricorso originario era stato proposto da un operatore
economico classificatosi al decimo posto, che aveva contestato
l’intera procedura sostenendo che la documentazione di gara non
avesse recepito correttamente i CAM applicabili ai servizi di
pulizia e sanificazione.
I richiami alla disciplina ambientale erano presenti, ma secondo
il ricorrente non erano stati tradotti in una disciplina di gara
corrispondente alle prescrizioni contenute nel decreto ministeriale
applicabile.
Le censure riguardavano diverse specifiche tecniche e
clausole contrattuali previste dal D.M. 29 gennaio
2021, con riferimento ai detergenti, alla documentazione
necessaria a dimostrare la conformità dei prodotti, alle
attrezzature impiegate, alla formazione del personale, alla
gestione dei rifiuti e alla rendicontazione dei prodotti
utilizzati.
Erano state inoltre contestate alcune disposizioni del
capitolato ritenute incompatibili con i CAM, in particolare quelle
relative all’utilizzo di prodotti monouso e alle modalità di
lavaggio, insieme alla mancata previsione di criteri
ambientali premianti riconducibili a quelli contemplati
dalla disciplina ministeriale.
Il TAR Campania aveva accolto il ricorso e annullato la
procedura, ritenendo che l’art. 57, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023
imponesse l’inserimento nella documentazione progettuale e di gara
almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali
previste dai CAM e che un richiamo generale al decreto ministeriale
non fosse sufficiente.
L’aggiudicataria ha quindi proposto appello.
Art. 57 D.Lgs. n. 36/2023: perché il semplice richiamo ai CAM non
basta
Il Consiglio di Stato ha confermato che i CAM devono essere
recepiti negli atti di gara secondo quanto richiesto
dall’art. 57, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023.
La norma stabilisce che le stazioni appaltanti contribuiscano al
conseguimento degli obiettivi ambientali attraverso l’inserimento,
nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche
tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri
ambientali minimi definiti per le diverse categorie di
affidamento.
Prevede inoltre che tali criteri, con particolare riguardo a
quelli premianti, siano tenuti in considerazione nella
predisposizione dei documenti di gara quando viene applicato il
criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa, mentre l’art. 83, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023
dispone che il bando indichi i CAM di cui all’art. 57, comma 2.
Muovendo da queste disposizioni, il Collegio ha richiamato
l’orientamento secondo cui i criteri ambientali minimi devono
essere individuati nella lex specialis, poiché possono incidere
sugli elementi dell’offerta, sull’attribuzione del punteggio
premiale e sulle modalità con cui il contratto verrà poi
eseguito.
Il loro inserimento negli atti di gara non può ridursi a un
adempimento formale, né essere sostituito da una clausola generale
che rinvii al decreto ministeriale lasciando agli operatori
economici il compito di ricostruire autonomamente quali
prescrizioni siano effettivamente applicabili alla procedura.
Il Consiglio di Stato ha infatti affermato che l’art. 57
non può ritenersi rispettato in presenza del solo rinvio al decreto
di approvazione dei CAM.
Eterointegrazione della lex specialis: i limiti del rinvio alla
disciplina ambientale
Uno dei motivi di appello si fondava sulla natura imperativa dei
criteri ambientali minimi.
Secondo l’aggiudicataria, proprio questa natura avrebbe
consentito di colmare le eventuali lacune della lex specialis
attraverso l’eterointegrazione, facendo entrare
automaticamente nella disciplina della gara le prescrizioni
contenute nel decreto ministeriale.
Il Consiglio di Stato ha respinto questa impostazione e ha
confermato che il rinvio alla fonte ministeriale non consente di
ritenere assolto l’obbligo previsto dall’art. 57.
Il caso esaminato presentava, peraltro, una criticità ulteriore
rispetto alla semplice omissione di alcune prescrizioni. La
sentenza di primo grado aveva rilevato una pluralità di difformità,
che comprendevano la mancata trasposizione di specifiche tecniche
obbligatorie, la presenza di previsioni della lex specialis
ritenute incompatibili con i CAM e l’assenza di criteri premianti
riconducibili a quelli previsti dalla disciplina ambientale
applicabile.
Tra le prescrizioni contestate rientravano quelle relative
all’impiego di prodotti monouso e alle modalità di lavaggio
indicate nel capitolato, che il TAR aveva ritenuto non
corrispondenti alle indicazioni contenute nell’Allegato 2 al D.M.
29 gennaio 2021.
L’appellante non aveva però sviluppato censure specifiche contro
tutti gli accertamenti compiuti in primo grado, limitandosi a
sostenere in termini generali che gli atti di gara richiamassero i
CAM e che questi potessero comunque integrare la disciplina della
procedura.
Il Consiglio di Stato ha rilevato che almeno una delle autonome
rationes decidendi sulle quali poggiava l’annullamento non era
stata efficacemente censurata; essendo sufficiente, da sola, a
sorreggere la decisione del TAR, le ulteriori doglianze non
avrebbero comunque potuto determinarne la riforma.
Criteri premianti e offerta economicamente più vantaggiosa
L’appello riguardava anche i criteri utilizzati per la
valutazione dell’offerta tecnica. Secondo l’aggiudicataria, il
disciplinare attribuiva già rilevanza a diversi aspetti ambientali,
richiamando elementi relativi ai materiali, ai contenitori per la
raccolta differenziata e alle metodologie di sanificazione.
Il TAR aveva ritenuto che tali elementi non fossero
riconducibili ai criteri premianti individuati dal
D.M. 29 gennaio 2021, richiamando quelli relativi, tra l’altro, al
contenimento degli impatti ambientali lungo il ciclo di vita del
servizio e alla certificazione Ecolabel UE per i servizi di
pulizia.
L’art. 57, comma 2, stabilisce comunque che, quando
l’aggiudicazione avviene con il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa, i CAM, e in particolare quelli
premianti, devono essere tenuti in considerazione nella
predisposizione dei documenti di gara.
La presenza di criteri di valutazione con una generica
componente ambientale non consente quindi di prescindere dal
confronto con quelli previsti per la specifica categoria di
affidamento, perché è rispetto a quella disciplina che va
verificata la corretta costruzione dell’offerta tecnica.
L’aggiudicataria aveva sostenuto che, se i CAM fossero stati
realmente assenti o recepiti in modo insufficiente, il concorrente
avrebbe dovuto impugnare immediatamente gli atti di gara, senza
attendere l’aggiudicazione.
Il Consiglio di Stato ha escluso che a ogni violazione della
disciplina ambientale corrisponda automaticamente un onere
di impugnazione immediata.
Richiamando i principi affermati dall’Adunanza Plenaria n.
4/2018, il Collegio ha ricordato che l’impugnazione del bando prima
della conclusione della gara rappresenta un’ipotesi eccezionale,
riferita alle clausole immediatamente escludenti o comunque idonee
a determinare una lesione attuale e diretta della posizione
dell’operatore economico.
La violazione della disciplina sui CAM, pur riguardando una
prescrizione imperativa, non impedisce necessariamente di
partecipare alla procedura e non rende di per sé impossibile la
presentazione di un’offerta.
Per stabilire quando il ricorso debba essere proposto occorre
verificare gli effetti che la carenza produce sulla partecipazione.
Se l’omissione dei CAM determina una grave mancanza di elementi
necessari per predisporre l’offerta, può sorgere l’onere di
contestare immediatamente la lex specialis; se l’offerta resta
formulabile e la lesione si manifesta soltanto con l’esito della
gara, il vizio può essere fatto valere insieme
all’aggiudicazione.
Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato ha rilevato che la
possibilità di presentare un’offerta non era stata esclusa dal
rinvio al decreto ministeriale, come dimostrava anche il numero di
offerte pervenute, e ha quindi escluso che ricorressero i
presupposti per imporre un’impugnazione immediata del bando.
Il Collegio ha inoltre precisato che i principi del
risultato, della fiducia e della buona fede non possono
essere utilizzati per introdurre ulteriori ipotesi di decadenza
processuale né per imporre agli operatori economici una
contestazione preventiva della lex specialis quando non si sia
ancora prodotta una lesione idonea a fondare l’interesse al
ricorso.
Interesse strumentale e riedizione della procedura
Il ricorrente originario si era classificato al decimo posto, ma
questa posizione non ha impedito al Consiglio di Stato di
riconoscerne l’interesse ad agire.
La domanda proposta in primo grado non era diretta a ottenere
l’aggiudicazione della gara, bensì l’annullamento dell’intera
procedura e la sua riedizione secondo regole conformi alla
disciplina ambientale.
L’interesse dell’operatore assume quindi carattere strumentale,
perché l’utilità perseguita consiste nella possibilità di
partecipare a una nuova procedura disciplinata nel rispetto della
normativa ambientale applicabile.
Il Consiglio di Stato ha collegato questo aspetto alla funzione
dei CAM, osservando che la relativa disciplina non tutela soltanto
gli interessi concorrenziali individuali, poiché attraverso questi
criteri il legislatore persegue finalità ambientali di
rango costituzionale ed eurounitario.
Quando l’omissione o il recepimento insufficiente dei CAM non
impediscono di formulare l’offerta, l’operatore può quindi far
valere il vizio insieme all’aggiudicazione e chiedere la riedizione
della procedura.
Criteri ambientali nella lex specialis: come recepire i CAM negli
atti di gara
La decisione ha ricondotto l’art. 57, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023
alla funzione che svolge nella costruzione della gara, escludendo
che il richiamo formale al decreto ministeriale possa sostituire il
recepimento delle prescrizioni destinate a incidere sull’offerta e
sulla successiva esecuzione.
Per la stazione appaltante questo comporta una verifica puntuale
della disciplina CAM applicabile alla categoria di affidamento: le
specifiche tecniche e le clausole contrattuali individuate dai CAM
devono essere inserite nella documentazione progettuale e
di gara secondo quanto previsto dall’art. 57, comma 2,
mentre i criteri premianti devono essere tenuti in considerazione
nella predisposizione degli atti quando viene utilizzato il
criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
La verifica riguarda anche il contenuto del capitolato e del
disciplinare, che non possono contenere prescrizioni operative
incompatibili con quelle ambientali, perché una simile difformità
introduce nella gara una regola destinata a incidere direttamente
sulle modalità di formulazione dell’offerta o di esecuzione della
prestazione.
Con il rigetto dell’appello, il Consiglio di Stato ha confermato
l’annullamento della procedura disposto dal TAR.
L’art. 57, comma 2, D.Lgs. n. 36/2023 richiede
quindi che i CAM siano realmente recepiti negli atti di gara
secondo la funzione che svolgono nella specifica procedura; il
richiamo alla fonte ministeriale, da solo, non sostituisce
l’inserimento delle prescrizioni che il Codice pone a carico della
stazione appaltante.
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