La Soprintendenza può bocciare il fotovoltaico sul tetto in
centro storico anche se l’edificio non è vincolato? Basta che i
pannelli si vedano dalla strada o dall’alto per giustificare il no?
E se il no è generico, si può contestare o resta definitivo?
Quando si parla di pannelli solari nei centri storici, c’è
sempre chi resta fermo a una vecchia idea di paesaggio, quella in
cui il pannello è per definizione un corpo estraneo da tenere
lontano dalle coperture. L’ordinamento quell’idea l’ha superata da
tempo, ma nei pareri continua a riaffiorare.
Con la sentenza n.
7277 del 2 ottobre 2026 il Consiglio di Stato chiarisce che,
per i pannelli fotovoltaici sul tetto in centro storico, il no
della Soprintendenza non regge se evoca il contesto senza spiegare
che cosa quel progetto, su quel tetto, comprometterebbe. Per chi
possiede o gestisce un edificio non vincolato, ma compreso nella
città storica del piano regolatore, il rischio è ritrovarsi con un
diniego di poche righe sulle valenze storico-paesaggistiche
dell’area e sui caratteri del fabbricato. È un diniego scritto come
se bastasse nominare il centro storico per chiudere la partita. Non
basta, e un parere scritto così è tutt’altro che definitivo. Né la
sola visibilità dei pannelli, né il generico richiamo al pregio
dell’intorno, né un timore astratto per le visuali dall’alto
reggono da soli un no.
La formula di stile, insomma, ha fatto il suo tempo. L’obbligo
di motivare viene dall’art. 3 della Legge n. 241/1990, ma
è la giurisprudenza a ricavarne che, quando il progetto persegue
una finalità ambientale, il no va motivato in modo particolarmente
stringente, sul progetto e non sul paesaggio in astratto.
Né basta una seconda nota che parli dei rischi per l’autenticità
del centro storico, se resta generica quanto la prima; e neppure si
può recuperare davanti al giudice, con le memorie difensive, la
spiegazione che mancava nel parere.
Fotovoltaico sul tetto di un albergo in centro storico: la
vicenda
La vicenda trae origine dal progetto con cui una società aveva
chiesto di rifare la copertura di un immobile adibito ad albergo e
di installarvi pannelli fotovoltaici. L’edificio non era sottoposto
a specifici vincoli, ma ricadeva nella città storica, dove le norme
del piano regolatore affidano alla Soprintendenza un parere sugli
interventi.
Il parere, reso all’inizio del 2022, è stato negativo, perché le
opere non sarebbero state compatibili con il contesto della città
storica né con i caratteri storico-architettonici e tipologici del
fabbricato. Alle osservazioni della società la Soprintendenza ha
poi risposto con una seconda nota. Vi si parlava dei rischi per
l’integrità del centro storico, del ruolo degli impianti nel
degrado del paesaggio urbano e della salvaguardia delle visuali
anche dall’alto.
La società ha impugnato entrambi gli atti, ma il TAR Lazio ha
respinto il ricorso, ritenendo il parere adeguatamente argomentato.
Ha escluso sia la disparità di trattamento rispetto agli impianti
delle aree vicine sia un sacrificio ingiustificato dell’interesse
alle rinnovabili.
In appello la società ha lamentato che il TAR avesse avallato un
divieto assoluto non previsto da alcuna norma né da alcun piano, e
che il parere non indicasse quali caratteri del fabbricato fossero
inconciliabili con i pannelli. Ha ricordato che questi sarebbero
stati integrati nel tetto, in un pannello prefabbricato
preesistente, senza sopraelevazioni né invasione della superficie
coperta da tegole. Ha aggiunto che nei dintorni non esistevano
edifici più alti né belvedere, e che in zona erano presenti
numerosi impianti non integrati ma rialzati, accanto a edifici
storici più alti e ben visibili dall’alto.
Parere della Soprintendenza e aree idonee FER: il quadro
normativo
Il perimetro normativo è segnato anzitutto da ciò che manca.
L’immobile non è gravato da specifici vincoli della Parte seconda
del
D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).
La Soprintendenza si è pronunciata, quindi, non come autorità di
tutela di un bene vincolato, ma sulla base delle norme tecniche di
attuazione del piano regolatore. Su quel parere opera l’art. 3
della Legge n. 241/1990, per cui la motivazione deve indicare i
presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione, in
relazione alle risultanze dell’istruttoria.
Dopo i fatti di causa è cambiata la disciplina delle
rinnovabili. Il D.Lgs. n.
190/2024 (Testo Unico FER) ha accolto, con il Decreto-Legge n.
175/2025, convertito dalla Legge n.
4/2026, nuovi articoli sulle aree idonee, tra cui i due che
interessano la vicenda. L’art. 11-bis, al comma 1, lett. l), n. 3,
qualifica come aree idonee per il fotovoltaico gli edifici, le
strutture edificate e le relative superfici esterne pertinenziali.
L’art. 11-quater stabilisce che gli interventi degli allegati A e B
(attività libera e procedura abilitativa semplificata) in aree
idonee non sono subordinati all’autorizzazione paesaggistica, e che
in quei casi l’autorità competente si esprime con parere
obbligatorio e non vincolante.
Pannelli fotovoltaici visibili e parere della Soprintendenza: i
principi del Consiglio di Stato
Su questo sfondo, Palazzo Spada afferma che la motivazione del
parere non regge perché resta su un piano astratto, senza alcun
riferimento alle modalità esecutive dell’intervento né agli effetti
specifici sull’integrità del fabbricato e del contesto. La lettura
dei giudici d’appello si discosta così da quella del TAR.
Il criterio è quello già tracciato dalla Sezione. Che i pannelli
in copertura producano un impatto visivo è un dato di fatto, ma la
visibilità non basta a fondare un giudizio di incompatibilità.
Il passaggio alle fonti rinnovabili è un obiettivo di interesse
nazionale, per cui ai pannelli non si possono più applicare le
categorie estetiche tradizionali che li farebbero apparire come
intrusioni, e vanno considerati un’evoluzione dello stile
costruttivo, accettata dall’ordinamento e dalla sensibilità
collettiva. Le nuove esigenze energetiche impongono poi di
comparare la tutela del paesaggio con l’interesse pubblico alla
produzione da fonti alternative e con quello privato al risparmio
energetico, e da questa comparazione discende che il fotovoltaico
sul tetto non può più essere percepito, in assoluto, come un
disturbo visivo.
Il principio è affermato dal Consiglio di Stato (sentenza
n. 4001/2026), che a sua volta richiama un proprio precedente
(sentenza n.
2808/2025). Nella stessa pronuncia la Sezione precisa che la
valutazione deve concentrarsi sulle modalità progettuali di
installazione e sulla natura e qualità dei materiali, e che, sempre
in nome di quel bilanciamento, la Soprintendenza deve verificare se
una collocazione diversa dal tetto sia non solo preferibile sul
piano estetico, ma anche tecnicamente accettabile alla luce del
fabbisogno energetico.
Le novità del Testo Unico FER, inapplicabili ratione temporis,
per i giudici confermano che i pannelli non possono più essere
percepiti, in sé, come un ostacolo al godimento del paesaggio.
Calato sulla vicenda, il criterio porta a un esito netto. La
Soprintendenza ha escluso i pannelli su una porzione di copertura
costituita peraltro da un pannello prefabbricato preesistente, solo
perché incompatibili con la città storica e con i caratteri del
fabbricato. La nota successiva non ha aggiunto nulla in termini di
specificità, perché anche i rischi e le visuali dall’alto vi
compaiono in forma generica.
Né valgono le considerazioni sulle peculiarità dell’area
sviluppate soltanto nelle memorie difensive delle amministrazioni.
È una motivazione postuma, che la costante giurisprudenza
amministrativa, richiamata dai giudici, considera inammissibile.
Ammetterla costringerebbe il privato ad agire al buio, conoscendo
le ragioni della decisione soltanto nel processo.
L’ultimo anello riguarda la condizione dell’immobile. Dato che
non è vincolato ma è compreso nella città storica, la
Soprintendenza doveva fornire una motivazione sufficientemente
dettagliata, come richiede l’art. 3 della Legge n. 241/1990, perché
la sua valutazione discrezionale incide sul diritto di proprietà e
l’intervento ha una specifica finalità ambientale. Richiamando un
orientamento che definiscono pacifico, i giudici ricordano che per
un progetto con finalità ambientale, pur di modesta entità, il
diniego relativo a impianti da fonti rinnovabili esige una
motivazione particolarmente stringente, anche per il valore
costituzionale di quella finalità. Non potrebbe essere altrimenti,
perché il parere esprime una discrezionalità tecnica che il giudice
può sindacare solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o
arbitrarietà.
Fotovoltaico in centro storico non vincolato: cosa conviene
documentare nel progetto
Guardata con gli occhi del progettista, la vicenda mostra la
distanza tra ciò che il progetto prevedeva e ciò che il parere ha
valutato. I giudici danno per acquisita soltanto la porzione di
copertura costituita dal pannello prefabbricato. Restano invece
affermazioni della società, non verificate in sentenza, l’assenza
di sopraelevazioni, di edifici più alti o di belvedere e la
presenza in zona di impianti rialzati e più visibili di quello
progettato. Accolto il vizio di motivazione, la pronuncia dichiara
assorbita ogni altra doglianza e non si sofferma sulla disparità di
trattamento.
Per chi prepara la pratica conviene allora rendere leggibili,
già nella relazione, la posa dei moduli rispetto alla falda, i
materiali scelti e, se il tetto è l’unica collocazione praticabile,
le ragioni tecniche ed energetiche che lo rendono tale. Così un
eventuale no dovrà confrontarsi con il progetto e non con categorie
generali.
In una prospettiva di sistema, anche se la pronuncia non lo
affronta, resta da capire come il regime delle aree idonee si
combini con pareri che, come qui, nascono dal piano regolatore e
non dal Codice dei beni culturali. L’art. 11-quater riguarda
l’autorizzazione dell’autorità competente in materia paesaggistica,
e la
circolare del Ministero della cultura n. 3685 del 29 gennaio
2026 precisa che in area idonea il parere perde efficacia
vincolante ma non diventa per questo favorevole, e va comunque
motivato nel merito. Il richiamo dei giudici alle nuove norme va
letto quindi come conferma di un orientamento, non come regola che
rende superfluo il parere.
Parere negativo annullato: cosa cambia per il fotovoltaico nei
centri storici
In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, in
riforma della sentenza del TAR Lazio, ha accolto il ricorso di
primo grado e annullato il parere negativo, fermo restando il
potere-dovere della Soprintendenza di pronunciarsi nuovamente sul
progetto alla luce dei principi enunciati.
La pronuncia non apre un varco automatico, perché il nuovo
parere potrà ancora essere negativo. Sposta però il confronto sul
terreno del progetto, dove un no dovrà misurarsi con la posa
effettiva, con i materiali e con ciò che del tetto si vede davvero,
dalla strada come dall’alto.
Si consolida così un orientamento della Quarta Sezione che, dopo
le pronunce sui contesti vincolati, applica lo stesso rigore anche
agli edifici privi di vincoli specifici che il piano regolatore
affida comunque alla valutazione della Soprintendenza. La città
storica resta un valore da tutelare, ma non è più una parola
sufficiente a chiudere un tetto al sole.
Fotovoltaico in centro storico: le domande più frequenti
Il fotovoltaico sul tetto si può vietare in centro storico
perché i pannelli sono visibili?
Non per la sola visibilità. Secondo il Consiglio di Stato
(sentenza n. 7277/2026) la valutazione deve riguardare le modalità
di installazione, i materiali e gli effetti specifici sul
fabbricato e sul contesto, e un parere negativo fondato su formule
generiche è illegittimo.
La motivazione di un parere negativo generico può essere
integrata in giudizio?
Non per un parere discrezionale come quello della
Soprintendenza. Le ragioni esposte per la prima volta nelle memorie
difensive sono una motivazione postuma inammissibile, che non sana
un parere privo di motivazione adeguata.
Se il parere della Soprintendenza viene annullato, l’impianto è
autorizzato?
Non automaticamente. La Soprintendenza conserva il potere-dovere
di pronunciarsi di nuovo, ma deve farlo motivando sul progetto e
alla luce dei principi fissati dai giudici.
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