#Finsubito news dalla rete – F-gas e nuovo reato ambientale: art. 5 d.lgs. 81/2026 e ne bis in idem

La nuova contravvenzione su produzione, importazione, commercio e rilascio abusivo di gas fluorurati, il coordinamento con il previgente regime sanzionatorio e i profili di ne bis in idem

1. Premessa e quadro previgente

L’articolo analizza il nuovo reato in materia di gas fluorurati (F‑gas) introdotto dall’art. 5 d.lgs. 81/2026, nel contesto dell’evoluzione del quadro europeo e nazionale, ponendo particolare attenzione al rapporto con il d.lgs. 163/2019. Il precedente assetto sanzionatorio era fondato sul Regolamento (UE) n. 517/2014, oggi sostituito dal Regolamento (UE) 2024/573, e sul d.lgs. 163/2019, che prevedeva un sistema di sanzioni penali e amministrative per le violazioni degli obblighi tecnici previsti dal regolamento europeo. Pur contemplando reati specifici (ad es. per alcune forme di immissione sul mercato), il d.lgs. 163/2019 non approntava una fattispecie penale generale e unitaria dedicata a produzione, importazione, commercializzazione o uso abusivo di F‑gas, lasciando molte condotte nell’area delle sole sanzioni amministrative.

2. Il nuovo art. 5 d.lgs. 81/2026: struttura e contenuto della fattispecie

L’art. 5 d.lgs. 81/2026, rubricato “Produzione e commercio di gas a effetto serra”, introduce due distinte contravvenzioni, attuando la Direttiva (UE) 2024/1203 sulla tutela penale dell’ambiente e coordinandosi con il Regolamento (UE) 2024/573 che ha sostituito il Regolamento (UE) 517/2014. Il comma 1 punisce chi abusivamente produce, importa o esporta gas fluorurati a effetto serra, allo stato puro o in miscele, o prodotti/apparecchiature che li contengono o dipendono dal loro funzionamento, con la pena dell’arresto da sei mesi a un anno o dell’ammenda da 10.000 a 150.000 euro. L’avverbio “abusivamente” indica la rilevanza penale delle condotte realizzate in violazione di prescrizioni, divieti o autorizzazioni del Regolamento (UE) 2024/573, come l’importazione senza licenza o fuori dal sistema di quote. Il comma 2 punisce invece chi abusivamente immette sul mercato, usa o rilascia le sostanze di cui al comma 1 o i prodotti/apparecchiature che le contengono, con la pena dell’arresto da due a sei mesi o dell’ammenda da 1.000 a 50.000 euro, colpendo le fasi successive della catena (commercializzazione interna, uso non conforme, rilascio deliberato in atmosfera già vietato dall’art. 4 del Reg. 2024/573). L’art. 5 segna così un inasprimento complessivo della risposta sanzionatoria, trasformando condotte prima solo amministrativamente illecite in contravvenzioni autonome, in linea con gli obblighi europei di prevedere sanzioni “effettive, proporzionate e dissuasive” e di criminalizzare la produzione, immissione sul mercato, importazione, esportazione, uso o rilascio illeciti di F‑gas.

3. Continuità, discontinuità e coordinamento tra d.lgs. 163/2019 e art. 5 d.lgs. 81/2026

Il d.lgs. 163/2019 mantiene un ruolo rilevante, ma non riproduce la fattispecie penale autonoma ora prevista dall’art. 5 d.lgs. 81/2026: esso è costruito come decreto di sanzioni, prevalentemente amministrative, collegate a specifici obblighi tecnici del regolamento UE sui F‑gas. Vi sono tuttavia punti di contatto materiale. Quanto al rilascio intenzionale nell’atmosfera, il d.lgs. 163/2019 lo sanzionava con sanzione amministrativa pecuniaria (art. 3), mentre oggi il rilascio abusivo integra la contravvenzione del comma 2 dell’art. 5, con un salto di qualità sul piano penale. Anche l’importazione illecita era già colpita, ma in via amministrativa in caso di superamento delle quote, attraverso l’art. 13, comma 3, d.lgs. 163/2019, che punisce con sanzione pecuniaria elevata le importazioni in violazione del regime di quote. Mancava però, nel sistema previgente, una figura penale generale che abbracciasse produzione, esportazione, immissione sul mercato, uso e rilascio in un quadro unitario; l’art. 5 colma tale lacuna con una tipizzazione penale generale e unitaria delle condotte più gravi, estendendo l’incriminazione espressamente a produzione, importazione, esportazione, immissione sul mercato, uso e rilascio abusivi. Si configura così un rafforzamento repressivo: condotte già vietate e sanzionate in via amministrativa o mediante reati diversi (doganali, falsi, ecc.) vengono ora incardinate in specifiche contravvenzioni ambientali, nate per attuare la direttiva UE 2024/1203 e presidiare il sistema F‑gas rinnovato dal Reg. 2024/573.

4. La nozione di “abusivamente” e la possibile riqualificazione della condotta ex art. 13, comma 3, d.lgs. 163/2019

Un profilo centrale riguarda il rapporto tra la condotta di immissione oltre quota dell’art. 13, comma 3, d.lgs. 163/2019 e il nuovo art. 5, comma 2, d.lgs. 81/2026. L’art. 13 distingue infatti tre ipotesi: immissione sul mercato di HFC senza quota assegnata ex art. 16 Reg. 517/2014 (comma 1), punita come reato; immissione senza trasferimento di quota ex art. 18 Reg. 517/2014 (comma 2), anch’essa reato; immissione in quantità superiore alla quota assegnata o trasferita (comma 3), sanzionata solo in via amministrativa con sanzione da 50.000 a 150.000 euro. Prima del d.lgs. 81/2026, il superamento della quota era dunque illecito esclusivamente amministrativo. La questione è se oggi tale condotta possa integrare un’“abusiva immissione sul mercato” ai sensi dell’art. 5, comma 2. La risposta passa per la definizione sistematica di abusività contenuta nel nuovo art. 452‑quinquiesdecies c.p., introdotto dallo stesso d.lgs. 81/2026, che qualifica come abusive, agli effetti penali, le condotte in violazione di disposizioni legislative dell’Unione europea in materia ambientale e delle norme nazionali attuative. L’immissione di HFC in quantità superiore alla quota assegnata viola l’art. 16, par. 1, Reg. (UE) 2024/573, che consente l’immissione solo entro la quota; tale violazione appare astrattamente riconducibile al requisito di abusività delineato dall’art. 452‑quinquiesdecies c.p.. Ne deriva una tesi interpretativa sostenibile: la condotta già sanzionata dall’art. 13, comma 3, d.lgs. 163/2019 potrebbe oggi integrare anche il reato di abusiva immissione sul mercato di cui all’art. 5, comma 2, esponendo l’autore alla pena dell’arresto da due a sei mesi o all’ammenda da 1.000 a 50.000 euro, accanto alla sanzione amministrativa per il superamento della quota. Si tratta però di una lettura innovativa, allo stato non ancora confermata dalla giurisprudenza, che richiede prudenza applicativa, specie in contesti sanzionatori complessi.

5. Concorso tra sanzione amministrativa e penale, clausola di riserva e criteri Engel

Il possibile cumulo tra la sanzione amministrativa dell’art. 13, comma 3, d.lgs. 163/2019 e la sanzione penale dell’art. 5 d.lgs. 81/2026 pone delicati problemi di coordinamento e di compatibilità con il principio del ne bis in idem di matrice convenzionale. Il d.lgs. 163/2019 contiene già un meccanismo di raccordo: l’art. 1, comma 2, stabilisce che nei casi in cui il decreto prevede sanzioni amministrative “resta ferma l’applicazione delle sanzioni penali quando il fatto costituisce reato”, configurando una clausola di riserva penale destinata agli scenari in cui la stessa condotta integra sia illecito amministrativo sia reato. In presenza dell’art. 5 d.lgs. 81/2026, tale clausola può trovare un’applicazione concreta: per le condotte che si ritengano ricomprese nell’abusiva immissione sul mercato, l’autore potrebbe essere assoggettato tanto alla sanzione amministrativa pecuniaria del comma 3 quanto alla contravvenzione penale dell’art. 5, comma 2. Tuttavia, la compatibilità del cumulo con il ne bis in idem convenzionale (art. 4 Prot. 7 CEDU) dipende dall’analisi dei criteri Engel, elaborati dalla Corte EDU nel caso Engel e altri c. Paesi Bassi, utilizzati per stabilire se una sanzione amministrativa abbia natura sostanzialmente penale. In ambito F‑gas, la sanzione amministrativa da 50.000 a 150.000 euro potrebbe presentare carattere punitivo sostanziale, rendendo necessario verificare che l’eventuale doppio binario sanzionatorio sia sorretto da procedimenti coordinati, finalità distinte e una sanzione complessiva proporzionata. La giurisprudenza costituzionale italiana ha affrontato temi analoghi: la sentenza n. 223/2018 della Corte costituzionale, in materia di successione di leggi su abuso di informazioni privilegiate, ha ritenuto illegittima l’applicazione retroattiva di una disciplina sanzionatoria complessivamente più sfavorevole, sottolineando la necessità di una comparazione in concreto tra regimi penali e amministrativi per evitare l’applicazione retroattiva di una disciplina punitiva più gravosa, indipendentemente dalla qualificazione formale. Il richiamo a tale pronuncia evidenzia come, nel settore F‑gas, la valutazione debba considerare la gravità effettiva delle sanzioni e l’eventuale natura sostanzialmente penale della sanzione amministrativa, nonché la proporzionalità del cumulo. In assenza di un coordinamento normativo espresso tra d.lgs. 163/2019 e d.lgs. 81/2026 e di indicazioni giurisprudenziali specifiche sugli F‑gas, la gestione del possibile concorso tra sanzione amministrativa e penale resta una questione aperta, che impone un approccio prudente, tanto in sede difensiva quanto in sede di applicazione da parte delle autorità.

6. Sintesi operativa e conclusioni

Sotto il profilo operativo, la successione tra il regime previgente e il nuovo assetto può essere riassunta come segue. Le condotte di immissione sul mercato di HFC senza quota (art. 13, comma 1) e senza trasferimento di quota (comma 2) costituivano già reato prima del 2 giugno 2026, punito con arresto da tre a nove mesi o ammenda da 50.000 a 150.000 euro, e dopo l’entrata in vigore del d.lgs. 81/2026 restano reati, con possibile coordinamento da verificare con l’art. 5, comma 2, laddove l’elemento dell’abusività si sovrapponga. La condotta di immissione oltre la quota assegnata o trasferita (comma 3) era punita, prima del 2 giugno 2026, esclusivamente con sanzione amministrativa pecuniaria; oggi, alla luce dell’art. 452‑quinquiesdecies c.p. e dell’art. 5, comma 2, d.lgs. 81/2026, essa potrebbe integrare anche l’abusiva immissione sul mercato, giustificando l’applicazione sia della sanzione amministrativa sia della pena contravvenzionale, secondo una tesi interpretativa sostanzialmente sostenibile ma ancora da confermare. In conclusione, la violazione dell’art. 13, comma 3, d.lgs. 163/2019, commessa dopo il 2 giugno 2026, non può più considerarsi con certezza solo amministrativa: essa potrebbe rientrare nel perimetro penale dell’art. 5, comma 2, d.lgs. 81/2026, con conseguente incremento del rischio sanzionatorio per gli operatori del settore F‑gas. Il punto critico residuo concerne la gestione del potenziale cumulo sanzionatorio nel rispetto del ne bis in idem convenzionale e dei principi di proporzionalità sanciti dalla Corte EDU e dalla Corte costituzionale, profilo sul quale sarà la giurisprudenza delle corti nazionali e sovranazionali a fornire chiarimenti applicativi, a partire dai primi casi concreti maturati nel nuovo contesto normativo.