Basta la SCIA alternativa al permesso di costruire per demolire
e ricostruire un edificio più alto di 25 metri? E se il Comune
lascia passare i trenta giorni senza vietarla, la segnalazione
diventa intoccabile? Oppure il Comune può vietare i lavori anni
dopo, senza annullare nulla?
Sono domande che da tempo attraversano uffici tecnici, studi
professionali e tribunali, da quando la SCIA alternativa al
permesso di costruire è diventata la porta d’accesso a demolizioni
e ricostruzioni capaci di far nascere torri al posto di edifici
molto più bassi.
Il terreno è quello delle inchieste penali sui grattacieli senza
piano attuativo, del confronto tra giudice amministrativo e giudice
penale sui limiti della legge urbanistica del 1942 e degli atti di
indirizzo adottati per orientare gli uffici mentre i progetti erano
già in istruttoria. In mezzo, spesso, c’è un operatore convinto di
essere al riparo perché i trenta giorni sono trascorsi senza un
divieto.
In questo scenario interviene il TAR Lombardia con la sentenza
n. 4411 del 1° ottobre 2026, che mette alla prova quella
convinzione su un caso emblematico, una torre di ventidue piani al
posto di un edificio di otto, presentata come ristrutturazione e
fermata dal Comune oltre due anni dopo il deposito della
segnalazione. La risposta dei giudici tocca la qualificazione
dell’intervento, il piano attuativo e la natura del potere
esercitato dal Comune, e riguarda chiunque abbia oggi sul tavolo un
grande progetto di demoricostruzione.
Super-SCIA per una torre di ventidue piani: la vicenda
Al centro della controversia c’è la SCIA alternativa (c.d.
super-SCIA) che la società di gestione di un fondo immobiliare ha
presentato nel maggio 2022, qualificando l’intervento come
ristrutturazione con demolizione e ricostruzione. Il progetto
prevedeva di sostituire un edificio di otto piani con una torre di
ventidue, alta oltre 80 metri e con sagoma, sedime e prospetti
interamente diversi, a parità di superficie lorda.
La segnalazione era condizionata dalla stessa società al solo
parere dell’ufficio comunale per i controlli energetici, arrivato
favorevole nell’aprile 2023. Il Comune, però, non ha svincolato il
titolo e ha chiesto un nuovo progetto, perché per gli uffici
l’edificio si discostava dalla norma morfologica del piano, non
essendo allineato in cortina sulla strada ma al centro del lotto.
La società, pur dissentendo, ha depositato nuovi elaborati tra
dicembre 2023 e gennaio 2024.
Tra febbraio e marzo 2024 la Giunta ha adottato linee di
indirizzo temporanee e la direzione competente due disposizioni di
servizio, tra cui quella che dettava i criteri per riqualificare
alcune demoricostruzioni come nuova costruzione e per sottoporre a
piano attuativo gli interventi oltre determinati parametri
dimensionali. Nell’ottobre 2024 è arrivato l’ordine di non eseguire
i lavori, che definiva la SCIA «inammissibile e priva di efficacia»
e riqualificava l’intervento come nuova costruzione da sottoporre a
piano attuativo.
La ricorrente ha impugnato l’ordine e gli atti generali,
sostenendo che questi invadevano la competenza statale, che il
progetto era conforme alle norme morfologiche, che il lotto era
intercluso e che il provvedimento era un’autotutela mascherata,
senza garanzie e fuori termine.
Ristrutturazione, nuova costruzione e piano attuativo: cosa prevede
la legge
Il perimetro normativo è segnato dall’art. 3, comma 1, del
d.P.R.
n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). La lettera d) ricomprende
nella ristrutturazione anche la demolizione e ricostruzione con
diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche
planivolumetriche e tipologiche, salvi i limiti per beni vincolati
e centri storici, mentre la lettera e) qualifica come nuova
costruzione ogni trasformazione edilizia e urbanistica del
territorio non riconducibile alle categorie precedenti.
L’art. 23 ammette la SCIA in alternativa al permesso per la
ristrutturazione pesante dell’art. 10, comma 1, lettera c), e per
la nuova costruzione soltanto se disciplinata da piani attuativi
con precise disposizioni planivolumetriche o realizzata in diretta
esecuzione di strumenti generali che le contengano. Il comma 6
consente al Comune, se mancano le condizioni, di ordinare entro
trenta giorni di non effettuare l’intervento, mentre l’art. 27
affida al dirigente comunale la vigilanza sull’attività
urbanistico-edilizia.
Sul versante urbanistico c’è l’art. 41-quinquies della Legge n.
1150/1942, che al sesto comma vieta, nelle zone in cui sono
consentiti volumi oltre tre metri cubi per metro quadrato o altezze
oltre 25 metri, di superare quei limiti senza un piano
particolareggiato o una lottizzazione convenzionata estesi
all’intera zona.
Demolizione e ricostruzione o nuova costruzione: i principi del TAR
Lombardia
Il punto fermo dei giudici è che gli atti generali del Comune
non creano una nuova categoria edilizia ma restano sul piano
applicativo dell’art. 3, perché il carattere residuale della nuova
costruzione esige una qualificazione caso per caso che spetta in
prima battuta al Comune, legittimato a predeterminare indici
sintomatici. Il mutamento del numero degli edifici e l’assenza di
qualsiasi traccia del preesistente, nelle giaciture, nelle altezze
o negli elementi strutturali e funzionali, sono ragionevoli
indicatori della rottura del nesso di continuità.
L’estensione della ristrutturazione non abolisce il
potere-dovere del Comune di verificare se il nuovo edificio
conservi un rapporto sufficiente con quello demolito. Il salto da
otto a ventidue piani, da circa 25 a oltre 80 metri, spezza quel
nesso, e la superficie lorda invariata non basta a ricucirlo,
perché anche su un’area già edificata si può produrre una
trasformazione del territorio. Il TAR richiama i criteri
dell’unicità dell’edificio, della contestualità tra demolizione e
ricostruzione e della neutralità dell’impatto, valorizzati dal
Consiglio di Stato (sentenza n.
8542/2025). La valutazione è di discrezionalità tecnica,
sindacabile solo per errori di fatto evidenti o manifesta
irragionevolezza.
Qualificato l’intervento come nuova costruzione, il progetto
supera entrambi i limiti dell’art. 41-quinquies, ma la disposizione
di servizio ne ha ristretto l’ambito, chiedendo in aggiunta il
discostamento morfologico o un ambito poco edificato. Il criterio
non è irragionevole, perché l’impatto di un edificio dipende dal
volume ma anche dal modo in cui si insedia nella maglia urbana, e
qui ricorre, trattandosi di un corpo isolato al centro del lotto,
anche se il fabbricato demolito era già in posizione centrale.
La deroga del lotto intercluso opera solo quando la completa
edificazione dell’area rende incompatibile il piano, come ricorda
il Consiglio di Stato (sentenza n.
3809/2025), e per il TAR richiede l’assetto definitivo
dell’intero ambito, non qualche opera di urbanizzazione. Non è un
automatismo invocabile dal privato ma una determinazione espressa e
motivata del Comune, che qui ha ritenuto il piano ancora utile in
un contesto in forte trasformazione, e l’esclusione dell’area dal
perimetro di un accordo di programma non equivale a
quell’accertamento. Richiamando la propria sentenza n. 2747/2025
sui
grattacieli senza piano attuativo, il TAR non rinnega la
rilevanza del contesto urbanizzato, ma la affida al Comune.
La SCIA era dunque inefficace dall’origine, perché produce
effetti solo se corrisponde al modello legale e, usata per un
intervento precluso a priori dall’assenza del piano attuativo, non
si consolida. L’ordine di non eseguire va ricondotto alla vigilanza
dell’art. 27 e non è né nullo né un’autotutela mascherata, per cui
non operano i trenta giorni né le garanzie dell’annullamento
d’ufficio e non si forma un affidamento tutelabile. Le censure
sulla bonifica e sui pareri, in parte fondate, non scalfiscono un
provvedimento sorretto da questa ragione assorbente.
SCIA alternativa scaduti i 30 giorni: il Comune può ancora
bloccarla?
Sì, se la segnalazione è usata fuori dal suo perimetro, e tutto
dipende dalla scelta iniziale del titolo. Una demoricostruzione che
perde il nesso di continuità diventa nuova costruzione e, oltre i
limiti dell’art. 41-quinquies, può passare dalla super-SCIA solo
dentro un piano attuativo, che nessuna asseverazione può
sostituire.
In una prospettiva di sistema, anche se la pronuncia non lo
affronta, la decisione non contraddice l’orientamento che, per la
SCIA edilizia ordinaria, nega al Comune di dichiararla inefficace
scaduti i trenta giorni senza passare per l’autotutela, perché
riguarda segnalazioni presentate nel loro ambito. Per la super-SCIA
l’art. 5, comma 2, lettera c), del Decreto-Legge n. 70/2011 ha
escluso in via interpretativa l’art. 19 della Legge n. 241/1990 per
le denunce alternative al permesso di costruire, di cui essa ha
preso il posto, ma la sentenza non deve sciogliere il nodo, perché
esclude soltanto che i termini dell’art. 19 operino per una
segnalazione improduttiva di effetti.
SCIA inefficace dall’origine: cosa cambia per progettisti e
operatori
In conclusione, il TAR Lombardia ha respinto il ricorso,
lasciando in piedi l’ordine di non eseguire i lavori e gli atti
generali impugnati.
La convinzione iniziale non regge quando la super-SCIA è usata
fuori dal suo campo, e la prudenza comincia dalla prima tavola,
perché il rischio ricade su chi ha scelto il titolo.
La sentenza si avvicina alla linea rigorosa della Cassazione
penale e del TAR Lazio sul piano oltre i 25 metri, mentre lo stesso
TAR Lombardia salva la ristrutturazione quando l’edificio conserva
identità e assetto, come nella
demolizione e ricostruzione in zona A.
Resta il problema di fondo. Dopo oltre ottant’anni, la Legge n.
1150/1942 continua a decidere il destino dei grandi progetti e, in
assenza di una
riforma organica dell’urbanistica e dell’edilizia che chiediamo
da tempo, tocca ai Comuni, come quello di questa vicenda con
indirizzi adottati in attesa di chiarimenti legislativi o
giurisprudenziali, e poi ai giudici colmare i vuoti di un sistema
che rincorre la realtà senza mai raggiungerla. Una segnalazione si
deposita in un giorno, ma non può far nascere da sola il piano che
la legge chiede per l’intera zona.
SCIA alternativa al permesso di costruire: le domande più
frequenti
La SCIA alternativa si consolida se il Comune non interviene
entro trenta giorni?
Non quando è usata per un intervento che non può abilitare.
Secondo il TAR Lombardia (sentenza n. 4411/2026), la SCIA
presentata per una nuova costruzione che supera i limiti dell’art.
41-quinquies della Legge n. 1150/1942 senza il piano attuativo è
inefficace dall’origine, e il Comune può vietarne l’esecuzione
anche oltre i trenta giorni con i poteri di vigilanza dell’art. 27
del d.P.R. n. 380/2001.
Mantenere la superficie lorda basta per restare nella
ristrutturazione edilizia?
No. Per il TAR Lombardia (sentenza n. 4411/2026) il solo
mantenimento della superficie lorda non preserva il nesso di
continuità, e il Comune può qualificare come nuova costruzione la
demoricostruzione che non conserva traccia del preesistente e ne
stravolge l’assetto, come una torre di ventidue piani al posto di
un edificio di otto.
Quando si può costruire oltre 25 metri senza piano
attuativo?
Per una nuova costruzione, secondo il TAR Lombardia, solo se
l’intero ambito ha raggiunto l’assetto urbanistico definitivo e il
Comune lo accerta con una valutazione espressa e motivata, perché
il privato non può dichiarare da sé il lotto intercluso. La
Cassazione penale (sentenza n.
26620/2025) richiede invece il piano a prescindere dal grado di
urbanizzazione.
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