L’allargamento dell’Unione europea non dipende più soltanto da quanto sono pronti i Paesi candidati. Bruxelles mette ora sotto esame anche se stessa: il modo in cui decide, il peso dei veti, la tenuta dello Stato di diritto dopo l’adesione, l’impatto sul bilancio e la capacità di assorbire nuovi membri senza rallentare ulteriormente il funzionamento dell’Unione.
È questo il senso del pacchetto sulle revisioni delle politiche pre-allargamento presentato il 6 ottobre a Strasburgo dalla Commissione europea. Il messaggio è che l’Ue può prepararsi a nuove adesioni senza riaprire, almeno per ora, il cantiere dei Trattati, ma deve usare in modo più incisivo gli strumenti che già esistono e adattare alcune delle sue politiche. La revisione riguarda quattro aree: governance, valori, politiche e bilancio.
A presentare il pacchetto è stata Marta Kos, commissaria europea per l’Allargamento, che ha insistito su un punto: l’ampliamento non è più soltanto una politica di vicinato, ma una scelta che tocca direttamente sicurezza, peso economico e capacità d’azione dell’Ue. “L’ampliamento è nel nostro interesse”, ha detto, definendolo un investimento a lungo termine nella pace, nella sicurezza e nella prosperità europea.
La guerra russa contro l’Ucraina, l’instabilità nei Balcani occidentali e la competizione geopolitica hanno riportato il dossier al centro dell’agenda europea. Ma accelerare l’allargamento significa anche affrontare una domanda che per anni è rimasta sullo sfondo: quanto regge l’attuale sistema decisionale se gli Stati membri aumentano ancora? È su questo terreno che la Commissione prova ora a spostare il confronto.
Meno veti e più maggioranza qualificata
La prima questione riguarda il modo in cui l’Unione prende le decisioni. Con 27 Stati membri, l’unanimità ha già mostrato i suoi limiti in diversi dossier; con un’Unione ancora più ampia, il rischio di blocchi aumenterebbe. Per questo la Commissione propone di utilizzare in modo più esteso le clausole passerella previste dai Trattati, cioè i meccanismi che consentono, in determinati settori, di passare dall’unanimità al voto a maggioranza qualificata.
Kos ha citato in particolare le sanzioni, il contrasto alle frodi fiscali e alcune misure fiscali legate alla politica energetica. Nella conferenza stampa ha spiegato che l’obiettivo è ridurre “il numero di settori in cui un Paese solo può presentare un veto rispetto a decisioni che tutti gli altri sostengono”.
La proposta riguarda anche il processo di adesione. Bruxelles suggerisce di utilizzare la maggioranza qualificata per l’apertura dei cluster negoziali e per altre decisioni intermedie, evitando che un singolo Stato possa rallentare per anni un candidato su passaggi che non coincidono con la decisione finale sull’ingresso.
È un punto particolarmente sensibile per i Balcani occidentali, dove negli ultimi anni controversie bilaterali e veti nazionali hanno più volte rallentato i percorsi di adesione. La Commissione non propone però di cancellare in blocco l’unanimità: i passaggi conclusivi e più politicamente rilevanti continuerebbero a richiedere l’accordo di tutti.
Accanto a questo, Bruxelles vuole utilizzare maggiormente la cooperazione rafforzata, che consente a un gruppo di almeno nove Stati membri di procedere insieme in un determinato settore quando non è possibile raggiungere un accordo tra tutti. Kos ha richiamato l’esperienza della Procura europea come esempio di integrazione iniziata da un numero limitato di Paesi e successivamente ampliata.
Integrazione graduale prima dell’adesione
Un altro elemento centrale del pacchetto riguarda il modo in cui i candidati possono avvicinarsi all’Unione prima di diventare membri a pieno titolo. La Commissione aveva valutato tre possibilità: mantenere lo status quo, rafforzare l’integrazione graduale oppure introdurre una forma di ‘reversed membership’. Kos ha spiegato che quest’ultima ipotesi non ha raccolto il consenso necessario tra gli Stati membri e che Bruxelles ha quindi scelto di lavorare sull’integrazione graduale.
Il principio è consentire ai Paesi candidati di partecipare anticipatamente ad alcune politiche europee quando abbiano raggiunto un livello sufficiente di preparazione. Le condizioni indicate dalla commissaria sono due: progressi nelle riforme e allineamento strategico con l’Unione europea. I settori citati sono energia, trasporti, intelligenza artificiale, sicurezza e difesa.
L’integrazione anticipata dovrebbe quindi funzionare sia come incentivo alle riforme sia come strumento per avvicinare concretamente candidati e Unione prima del momento formale dell’adesione. La Commissione prevede inoltre dialoghi annuali con i partner per verificare i progressi e individuare nuovi ambiti nei quali estendere la partecipazione.
Kos ha però escluso che questa formula possa trasformarsi in una membership permanente di livello inferiore. “Questa integrazione graduale non diventa un sostituto della partecipazione a pieno titolo”, ha spiegato, definendola un ponte tra la necessità geopolitica di stabilizzare il continente e un processo di adesione che resta basato sul merito.
La commissaria è stata ancora più esplicita sul punto: “Tutti gli Stati membri disporranno di pari diritti, anche quelli appena arrivati. Non vogliamo dei membri di prima e seconda categoria”.
La partecipazione alle politiche europee prima dell’ingresso resterà comunque condizionata e reversibile. Un candidato che interrompa il percorso di riforme o si allontani dagli interessi strategici dell’Ue potrebbe perdere i benefici ottenuti.
La conferenza stampa ha chiarito anche un altro tema emerso nelle ultime settimane. Lo status di membro associato dell’Ue, evocato da Ursula von der Leyen in relazione al Canada, non è previsto dagli attuali Trattati. Kos ha spiegato che l’Unione può approfondire i propri partenariati con Paesi non europei, ma che oggi non esiste una base giuridica per una vera categoria di membership associata.
Più garanzie contro le regressioni dopo l’ingresso
La revisione interviene anche su uno dei problemi più delicati emersi nei precedenti allargamenti: la capacità dell’Unione di far rispettare gli impegni dopo l’adesione.
Durante i negoziati, Bruxelles dispone di strumenti molto forti. Può sospendere l’apertura dei capitoli, rallentare il percorso o subordinare i progressi all’approvazione di determinate riforme. Una volta che il Paese è entrato nell’Ue, la leva politica si riduce e intervenire in caso di arretramenti sullo Stato di diritto diventa molto più complesso.
Per questo la Commissione propone che i futuri trattati di adesione contengano salvaguardie più forti e più durature. Le tre garanzie settoriali già utilizzate nei precedenti allargamenti, relative a economia, mercato interno, giustizia e affari interni, verrebbero estese per un periodo significativamente più lungo.
A queste si aggiungerebbe una nuova salvaguardia istituzionale per affrontare gravi violazioni dei valori sanciti dall’articolo 2 del Trattato sull’Unione europea e del principio di leale cooperazione.
Nei casi più gravi, le misure potrebbero arrivare fino alla riduzione dei finanziamenti europei o alla sospensione dei diritti di voto. Kos ha collegato esplicitamente questa scelta alle esperienze del passato: gli standard richiesti a un Paese per entrare nell’Unione devono continuare a essere rispettati anche dopo l’adesione. Bruxelles propone inoltre di rendere più efficace il ricorso all’articolo 7 e di estendere progressivamente il rapporto annuale sullo Stato di diritto ad altri Paesi candidati quando saranno sufficientemente avanzati.
Un’altra novità riguarda i rapporti tra futuri membri e Paesi ancora in attesa. Per un periodo limitato, un nuovo Stato potrebbe impegnarsi a non bloccare successive adesioni sulla base di controversie bilaterali.
La misura punta a evitare che un Paese, una volta entrato nell’Ue, utilizzi il diritto di veto per trasferire nel processo di allargamento dispute aperte con i propri vicini.
L’Ucraina mette alla prova agricoltura e bilancio Ue
Il pacchetto affronta anche l’impatto che i nuovi ingressi avrebbero sulle politiche comuni e sul bilancio europeo. Il caso più complesso è quello dell’Ucraina.
Per dimensioni territoriali, struttura produttiva ed elevata produttività agricola, l’ingresso di Kiev avrebbe conseguenze molto più rilevanti rispetto a quello degli altri candidati. La Commissione prevede quindi la possibilità di introdurre accordi mirati per i prodotti agricoli sensibili.
Kos ha chiarito che l’obiettivo è evitare che l’adesione dell’Ucraina produca effetti negativi sugli agricoltori europei, senza però ostacolare la capacità del Paese di recuperare i propri mercati tradizionali di esportazione nei Paesi terzi. La questione entrerà direttamente nei negoziati quando si discuterà il cluster 5, che comprende agricoltura, risorse e coesione. La Commissione preparerà una valutazione specifica del settore agricolo ucraino proprio in vista di quel passaggio.
Anche il bilancio dovrà adattarsi alle nuove adesioni. La proposta per il quadro finanziario pluriennale 2028-2034 prevede già un meccanismo di revisione quando entra un nuovo Stato membro. Prima dell’adesione, i candidati continueranno a ricevere risorse attraverso strumenti collegati al raggiungimento di riforme e investimenti; dopo l’ingresso, il finanziamento confluirà nei nuovi piani nazionali e regionali. La Commissione insiste sul fatto che i fondi continueranno a essere legati ai risultati. Il mancato rispetto delle condizioni potrà quindi comportare sospensioni o riduzioni dei finanziamenti.
Il 28 ottobre le roadmap per Montenegro, Albania, Moldova e Ucraina
Il pacchetto non stabilisce una data unica per il prossimo allargamento, ma introduce un calendario più definito per i Paesi che Bruxelles considera più avanti.
Kos ha indicato Montenegro, Albania, Moldova e Ucraina come i quattro candidati “in prima linea”. Per tutti saranno presentate il 28 ottobre, insieme al pacchetto annuale sull’allargamento, tabelle di marcia indicative con le prossime tappe, tempistiche di massima e obiettivi precisi.
L’obiettivo è aumentare la prevedibilità del processo, evitando però di trasformare le roadmap in automatismi. “Questo percorso continuerà a fondarsi sui risultati singoli dei candidati e non ci saranno scorciatoie”, ha ribadito Kos.
Tra i quattro, il Montenegro resta il più vicino all’adesione. La commissaria ha indicato come possibile la firma del trattato già nel 2027. Considerando che il successivo processo di ratifica richiede normalmente uno o due anni, Podgorica potrebbe diventare il 28esimo Stato membro dell’Unione nel 2028.
Il nuovo quadro comune delle salvaguardie dovrebbe inoltre essere applicato per la prima volta proprio al Montenegro, il cui trattato di adesione è già in preparazione.
L’Albania rientra nello stesso gruppo di testa, anche se Bruxelles continua a chiedere ulteriori progressi nell’attuazione delle riforme, in particolare sul fronte della giustizia. Moldova e Ucraina seguono immediatamente. Nei giorni scorsi Kos aveva definito possibile l’apertura di altri due cluster negoziali per entrambi i Paesi e aveva sottolineato che, nonostante le condizioni eccezionalmente difficili, stanno rispettando gli impegni assunti con l’Ue.
Per Kiev, la commissaria ha escluso un ingresso già dal primo gennaio 2027, la data indicata dal presidente Volodymyr Zelensky, ribadendo che il processo continuerà a essere basato sul merito. Allo stesso tempo, ha riconosciuto che la guerra ha cambiato il significato politico dell’allargamento e che per l’Ucraina l’adesione viene ormai letta anche come una garanzia di sicurezza.
La stessa logica vale per Moldova e Balcani occidentali. L’allargamento resta formalmente un processo tecnico e politico fondato sulle riforme, ma Bruxelles non nasconde più la sua dimensione strategica. Nelle risposte ai giornalisti Kos ha sottolineato che gli Stati membri vogliono un processo “basato sui meriti”, ma che l’allargamento è “anche geopolitica”.
La Commissione rivendica, inoltre, un’accelerazione già avvenuta: secondo Kos, negli ultimi nove mesi sono stati chiusi più capitoli negoziali che in qualsiasi periodo equivalente degli ultimi 25 anni.
Il passaggio decisivo, però, riguarda ora anche l’Unione. Se Montenegro, Albania, Moldova e Ucraina dovranno continuare a riformarsi, Bruxelles riconosce che il prossimo allargamento dipenderà altrettanto dalla capacità dell’Ue di ridurre i blocchi decisionali, proteggere meglio lo Stato di diritto e assorbire l’impatto economico e istituzionale dei nuovi ingressi.
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