La qualificazione di un impianto fotovoltaico come installato
“su edificio” non dipende dal solo titolo edilizio
del manufatto sul quale sono collocati i moduli.
La disciplina incentivante utilizza una propria nozione di
edificio e richiede che la struttura delimiti un volume
definito, requisito che viene meno quando il manufatto
resta sostanzialmente aperto e svolge, nella realtà, la funzione di
supporto dell’impianto.
Su queste premesse il Consiglio di Stato, con
la sentenza del
18 agosto 2026, n. 6537, ha confermato la riduzione
della tariffa riconosciuta dal GSE a un impianto fotovoltaico
inizialmente classificato come realizzato “su edificio”,
soffermandosi anche sui controlli successivi del Gestore e sul
confine tra decadenza dagli incentivi e autotutela
amministrativa.
Fotovoltaico su edificio e incentivi GSE: quando la struttura
aperta fa perdere la tariffa maggiore
Il caso riguarda un impianto fotovoltaico installato su un
manufatto realizzato in forza di un permesso di costruire avente a
oggetto un nuovo capannone con impianto fotovoltaico in
copertura.
Nel 2012 il GSE aveva riconosciuto la tariffa prevista dal
D.M. 5 maggio 2011, c.d. “Quarto Conto Energia”,
per la tipologia installativa “su edificio”, nella misura di 0,333
euro/kWh. Dopo l’avvio di un procedimento di verifica e un
sopralluogo effettuato nel 2017, il Gestore ha rilevato la presenza
di aperture permanenti ritenute incompatibili con
la nozione di edificio utilizzata dalla disciplina incentivante. La
tariffa è stata così ridotta a 0,289 euro/kWh, con la riconduzione
dell’installazione alla categoria degli “altri impianti
fotovoltaici”.
In primo grado, il TAR aveva respinto il ricorso della società,
ritenendo corretta la qualificazione operata dal GSE, e la
controversia è arrivata al Consiglio di Stato.
Controlli GSE sugli incentivi: quando si applicano decadenza e
autotutela
La società ha contestato anche la possibilità per il GSE di
incidere, a distanza di anni, su una tariffa già riconosciuta,
sostenendo che l’intervento fosse riconducibile all’autotutela.
Richiamando l’art. 42 del D.Lgs. n.
28/2011, il Consiglio di Stato ha ricordato che la
decadenza dagli incentivi costituisce una vicenda
pubblicistica estintiva di una posizione di vantaggio e conserva
una propria autonomia rispetto all’annullamento d’ufficio.
Conta, però, ciò che il GSE ha effettivamente riesaminato:
quando il Gestore torna sugli stessi elementi già conosciuti e
favorevolmente valutati, senza fatti successivamente emersi,
omissioni informative, false rappresentazioni o inadempimenti,
l’intervento ricade nell’autotutela e deve
rispettarne presupposti e garanzie.
Nel caso esaminato, la documentazione trasmessa al momento
dell’accesso agli incentivi descriveva il manufatto come ancora in
fase di ultimazione e destinato a essere completato con la chiusura
delle pareti. La relazione tecnica parlava espressamente
dell’imminente completa chiusura di tutto il capannone, mentre il
sopralluogo ha accertato che quella configurazione era rimasta
invariata.
Il Collegio ha quindi ritenuto che il GSE non avesse
semplicemente rivalutato elementi già noti, perché il controllo
aveva fatto emergere un assetto diverso da quello originariamente
rappresentato. Il provvedimento è stato ricondotto all’esercizio
dei poteri di verifica e vigilanza.
Quarto Conto Energia: quando un manufatto può essere considerato
edificio
Il D.M. 5 maggio 2011 definisce l’impianto
fotovoltaico realizzato su edificio rinviando alle modalità
previste dall’Allegato 2, che a sua volta richiama l’art. 1, comma
1, lett. a), del d.P.R. n. 412/1993.
La disposizione definisce l’edificio come un sistema costituito
dalle strutture edilizie esterne che delimitano uno spazio di
volume definito, dalle strutture interne che ripartiscono tale
volume e dagli impianti e dispositivi presenti al suo interno.
Il riferimento al volume definito assume un
peso decisivo, perché presuppone l’esistenza di strutture esterne
capaci di delimitare effettivamente uno spazio.
Nel caso in esame, il manufatto sul quale erano stati installati
i moduli risultava privo della componente parietale ed era formato
essenzialmente da un’intelaiatura con pilastri distanziati tra
loro.
Sul punto, il Consiglio di Stato ha specificato che non è
necessario che ogni lato sia completamente chiuso e che la
struttura può presentare aperture, purché queste non assumano
dimensioni tali da far venir meno la stessa delimitazione del
volume. La giurisprudenza richiamata nella sentenza ammette infatti
che una parte del fabbricato resti aperta, purché abbia carattere
marginale rispetto alla parte chiusa sulla quale insistono i
moduli.
Una struttura sostanzialmente aperta lungo tutto il
perimetro resta fuori da questa nozione.
Titolo edilizio e tariffa incentivante: perché sono valutazioni
distinte
La società aveva richiamato anche la regolarità del manufatto
sotto il profilo urbanistico-edilizio, ritenendo che la valutazione
del GSE si sovrapponesse a quella già compiuta dal Comune.
Una lettura che i giudici d’appello non hanno condiviso,
ricordando che la qualificazione rilevante per il Quarto Conto
Energia segue i parametri propri della disciplina
incentivante e non coincide necessariamente con quella
utilizzata in ambito edilizio.
Il
d.P.R. n. 380/2001, quando disciplina gli interventi
di nuova costruzione, utilizza la più ampia nozione di “manufatto”,
funzionale alla verifica della trasformazione permanente del
territorio. Il D.M. 5 maggio 2011, invece, richiama una definizione
specifica di edificio, collegata al riconoscimento della
tariffa.
Il GSE non ha quindi disconosciuto il permesso di costruire né
ha messo in discussione la regolarità edilizia
dell’intervento, ma ha verificato se la struttura possedesse le
caratteristiche necessarie per accedere a quel determinato regime
incentivante.
Strutture aperte e impianti su edificio: quando non spetta la
tariffa maggiore
Il Consiglio di Stato ha inoltre ridimensionato la lettura
seguita dal giudice di primo grado, che aveva collegato la tariffa
più favorevole soprattutto alla funzione dei moduli rispetto
all’isolamento e al contenimento dei consumi energetici.
La scelta del legislatore risponde anche ad altre esigenze, tra
cui il contenimento del consumo di suolo,
l’alleggerimento del carico sulla rete e i maggiori costi delle
installazioni in copertura.
Una struttura completamente aperta, utilizzata essenzialmente
come sostegno dei pannelli, non presenta quella relazione con
l’edificio che giustifica il trattamento tariffario più favorevole.
In una situazione del genere, hanno osservato i giudici, il
manufatto finisce per rappresentare una sorta di proiezione
in elevazione del suolo e l’impianto si differenzia da
quello a terra soprattutto per la quota alla quale sono collocati i
moduli.
Anche l’Allegato 2 al D.M. 5 maggio 2011 esclude dalla nozione
di edificio pergole, serre, tettoie, pensiline, barriere
acustiche e strutture temporanee. La sola presenza di una
copertura non basta quindi a collocare l’impianto nella categoria
“su edificio”.
Tariffa GSE ridotta: quando l’incentivo può essere conservato
Accertata l’assenza dei requisiti per la tariffa originariamente
riconosciuta, il GSE non ha disposto la perdita integrale
dell’incentivo, riconoscendo invece la tariffa inferiore
corrispondente alla configurazione reale dell’impianto e
rideterminando gli importi già erogati.
Un’operazione che il Consiglio di Stato, richiamando il
principio di sostanzialismo, ha ritenuto
legittima: se una domanda non può essere accolta secondo la
fattispecie indicata dall’operatore, può essere ricondotta a una
diversa disciplina quando contiene già tutti gli elementi
necessari, non richiede l’introduzione d’ufficio di fatti nuovi e
la diversa qualificazione resta coerente con l’interesse
sostanziale perseguito.
Nel caso esaminato, i termini per presentare una nuova domanda
erano ormai scaduti; la riqualificazione ha permesso quindi di
riconoscere la tariffa effettivamente spettante,
invece di far venir meno l’intero beneficio.
Il Collegio ha collegato questa soluzione ai principi di
leale collaborazione,
proporzionalità e conservazione degli
atti, considerando anche che l’impianto esiste, è
allacciato alla rete e produce energia da fonte rinnovabile, pur
non avendo le caratteristiche richieste per la tariffa più
elevata.
Pur senza pretendere una chiusura totale su ogni lato, per gli
impianti “su edificio” deve quindi esistere un volume
effettivamente delimitato e la qualificazione urbanistico-edilizia
del manufatto, da sola, non determina il regime tariffario
applicabile.
Anche i controlli successivi del GSE dipendono dalla natura
degli elementi esaminati: quando vengono rimessi in discussione
fatti già conosciuti e valutati al momento dell’ammissione
all’incentivo, si entra nell’autotutela; quando emergono
circostanze diverse da quelle rappresentate dall’operatore, trova
invece applicazione il potere di verifica previsto
dall’art. 42 del D.Lgs. n. 28/2011.
L’errata classificazione dell’impianto, infine, non porta
necessariamente alla perdita completa dell’incentivo. Se la
documentazione consente di individuare il trattamento
effettivamente spettante, il GSE può rideterminare la
tariffa e recuperare quanto erogato in eccedenza.
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