La qualificazione edilizia di un muro non dipende dalla
denominazione utilizzata nella pratica presentata al Comune, ma
dalle caratteristiche dell’opera, dalla funzione che è chiamata a
svolgere e dagli effetti che produce sull’assetto del terreno. Una
struttura destinata soltanto a delimitare una proprietà si colloca
su un piano diverso rispetto a un manufatto che deve contenere la
spinta delle terre, mantenere un dislivello artificiale e
contribuire alla stabilità di un piazzale soprastante.
Sul tema è intervenuto il Consiglio di Stato
con la sentenza del
6 ottobre 2026, n. 7358, che ha esaminato la
distinzione tra recinzione e muro di
contenimento, precisando che la qualificazione non dipende
soltanto dalle dimensioni del manufatto, ma dal rapporto tra
struttura e terreno, dalla funzione di sostegno e dalla
trasformazione prodotta sull’area.
Nel caso esaminato, l’opera era stata presentata come muro di
recinzione, ma la verificazione disposta in giudizio ne ha
ricostruito caratteristiche ben diverse, fino alla qualificazione
come nuova costruzione soggetta a permesso
di costruire.
Muro di contenimento e nuova costruzione: perché conta la funzione
dell’opera
L’intervento oggetto del ricorso era stato realizzato sulla base
di una segnalazione presentata nel 2012 per la costruzione di un
muro di recinzione; l’opera, tuttavia, era consistita
nell’innalzamento di un terrapieno con relativo
muro perimetrale di contenimento, indicato inizialmente con
un’altezza di circa 9 metri e destinato a proteggere un opificio
industriale.
Il Comune aveva poi disposto la sospensione dei lavori e,
successivamente, la demolizione, mentre la società aveva chiesto
l’accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36
del d.P.R. n. 380/2001.
Dopo una lunga vicenda amministrativa e processuale, il TAR
aveva accolto il ricorso contro il nuovo diniego di accertamento di
conformità, ritenendo che la verifica dovesse essere condotta sulla
base della disciplina del Piano consortile ASI e non di quella
urbanistica comunale. La sentenza è stata quindi impugnata e, nel
corso del giudizio di appello, il Consiglio di Stato ha disposto
una verificazione tecnica, condividendone poi le conclusioni.
Gli accertamenti hanno mostrato che un manufatto destinato a
sopportare la spinta delle terre non ha natura
pertinenziale, perché possiede una specifica autonomia
strutturale rispetto alla funzione che svolge. Il muro non
serviva soltanto a separare due proprietà, ma sosteneva il terreno,
contrastava le spinte del terrapieno e partecipava alla
trasformazione stabile dell’area, con caratteristiche incompatibili
con una semplice opera di delimitazione.
Il manufatto, elevandosi dal suolo e modificando durevolmente lo
stato dei luoghi, è stato quindi ricondotto alla nozione di
nuova costruzione, per la quale è necessario il
preventivo permesso di costruire.
Muro di contenimento: il quadro normativo tra nuova costruzione,
SCIA e permesso di costruire
Il d.P.R. n. 380/2001 non dedica una disciplina autonoma ai muri
di contenimento, per cui la qualificazione dell’intervento passa
attraverso le categorie generali del
Testo Unico Edilizia e gli effetti che l’opera produce
sul territorio.
L’art. 3, comma 1, lett. e), riconduce alla nuova
costruzione gli interventi di trasformazione edilizia e
urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie
precedenti e comprende, tra le diverse fattispecie elencate, la
costruzione di manufatti edilizi fuori terra o
interrati.
La nozione generale dell’art.
3 va poi applicata alle caratteristiche effettive del
manufatto, considerando la consistenza dell’opera, la
trasformazione dell’area e, nel caso del muro di contenimento, la
funzione strutturale svolta rispetto al terreno.
Sul titolo abilitativo interviene l’art. 10, comma 1, del d.P.R.
n. 380/2001, che assoggetta a
permesso di costruire gli interventi di nuova
costruzione, oltre alla ristrutturazione urbanistica e alle
fattispecie di ristrutturazione edilizia individuate dalla stessa
disposizione.
La SCIA
ordinaria disciplinata dall’art. 22 riguarda categorie
di intervento diverse dalla nuova costruzione soggetta a permesso
di costruire. Ferme restando le specifiche ipotesi di SCIA
alternativa al permesso di costruire previste dall’art. 23
del d.P.R. n. 380/2001, nel caso esaminato dal Consiglio di Stato
le caratteristiche del manufatto hanno portato i giudici a ritenere
necessario il preventivo permesso di costruire, escludendo
espressamente la sufficienza sia della DIA sia della SCIA.
Se il manufatto non si limita a delimitare il fondo ma assume
autonomia strutturale, contrasta la spinta delle terre e modifica
stabilmente l’assetto dell’area, cambia la qualificazione
dell’intervento e, di conseguenza, cambia anche il titolo
necessario.
Nel caso esaminato, questa valutazione ha avuto conseguenze
anche sulla domanda di
sanatoria. L’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 consente,
nelle ipotesi previste dalla disposizione, il rilascio del
permesso in sanatoria quando l’intervento risulta
conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al
momento della realizzazione sia al momento della presentazione
della domanda.
La controversia ha riguardato quindi non soltanto il titolo
utilizzato per realizzare l’opera, ma anche la possibilità di
ottenere successivamente l’accertamento di conformità, che
richiedeva comunque la verifica della doppia
conformità urbanistico-edilizia del manufatto.
Terrapieno artificiale e muro di contenimento: quando l’opera
diventa nuova costruzione
La funzione del muro va letta insieme alla trasformazione del
terreno che esso sostiene, soprattutto quando le quote non
corrispondono più all’originario andamento del sito.
La verificazione ha accertato che il terreno aveva subito nel
tempo un progressivo innalzamento artificiale
rispetto al piano di campagna originario e che il muro, dal lato
inferiore, raggiungeva un’altezza netta di circa 8 metri,
contenendo il rinterro posto a monte e contribuendo così alla
stabilità del piazzale industriale soprastante.
Il sostegno di un terrapieno artificialmente modificato e il
mantenimento della nuova quota del piazzale hanno escluso che
l’opera potesse essere trattata come semplice recinzione, perché il
muro non accompagnava una situazione naturale già esistente, ma
rendeva possibile e stabile una diversa configurazione
altimetrica del lotto.
Il rapporto tra struttura e terreno diventa così determinante
quando il manufatto partecipa direttamente alla trasformazione del
suolo e permette di mantenere una sistemazione che, senza quella
struttura, non potrebbe conservarsi nelle stesse condizioni.
Muro di recinzione o di contenimento: perché la SCIA non basta
La questione del titolo utilizzato assume una connotazione
particolare leggendo gli stessi elaborati presentati per
l’intervento. Il manufatto veniva indicato come muro di recinzione,
mentre nella documentazione progettuale gli veniva attribuita una
funzione di contenimento, con altezze comprese fra
4 e 9 metri.
Il verificatore ha rilevato questa contraddizione, osservando
che la funzione portante, le dimensioni e il contestuale
ampliamento del piazzale industriale erano incompatibili con la
qualificazione dell’opera come semplice recinzione.
Una volta accertata la natura di nuova costruzione, il Consiglio
di Stato ha quindi ritenuto necessario il permesso di
costruire, escludendo che potessero essere sufficienti DIA
o SCIA.
Muro di contenimento e distanze dal confine: cosa ha accertato la
verificazione
A smentire ulteriormente la funzione meramente confinaria è
stata la posizione stessa dell’opera. La verificazione ha accertato
che sulla linea di demarcazione tra le proprietà esisteva già un
muro di recinzione storicamente consolidato, mentre il manufatto
oggetto del giudizio si trovava a circa 1,80 metri di
distanza, con un’intercapedine tra le due strutture.
Il muro contestato non coincideva quindi con l’elemento che già
delimitava i fondi, ma svolgeva una funzione autonoma, collegata al
contenimento del terrapieno e alla stabilità del piazzale
soprastante.
La questione si collegava inoltre al rispetto delle
distanze dai confini previste dalla disciplina
locale, che per i muri aventi natura di costruzione imponeva regole
diverse rispetto a quelle applicabili alle semplici recinzioni.
La
sentenza penale non determina il titolo edilizio necessario
In un precedente procedimento penale l’opera era stata
qualificata come muro di confine, realizzato per eliminare una
situazione di pericolo che sarebbe derivata dagli scavi eseguiti
nella proprietà sottostante, ma il Consiglio di Stato ha escluso
che quella ricostruzione potesse vincolare il Comune e il giudice
amministrativo.
L’art. 654 c.p.p. delimita gli effetti del giudicato
penale e, sotto il profilo soggettivo, la sentenza produce
effetti nei confronti dei soggetti che hanno partecipato al
processo nelle posizioni previste dalla norma; quando
l’amministrazione non si è costituita parte civile, come era
avvenuto nel caso esaminato, le sue potestà istituzionali non
possono essere condizionate dagli accertamenti compiuti in un
giudizio al quale è rimasta estranea.
Il giudicato penale riguarda l’accertamento dei fatti
materiali, ma non vincola la qualificazione giuridica che
di quegli stessi fatti può essere data in sede amministrativa. In
materia edilizia resta quindi autonoma la valutazione necessaria
per stabilire quale intervento sia stato realizzato, quale titolo
fosse richiesto e quale regime sanzionatorio ne consegua.
Il fatto che il giudice penale avesse qualificato il manufatto
come muro di confine non impediva quindi al Comune, sulla base
degli accertamenti tecnici svolti successivamente, di considerarlo
un muro di contenimento riconducibile alla nuova costruzione.
Accertamento di conformità: il parere del Consorzio ASI non
sostituisce la sanatoria edilizia
La società aveva fatto leva anche sulla deliberazione favorevole
del Consorzio ASI, che aveva confermato il proprio
assenso rispetto alla realizzazione del muro, ma il Consiglio di
Stato ha ricondotto quel parere entro i limiti delle competenze
dell’ente.
Nell’istanza presentata al Consorzio il manufatto era stato
descritto come muro di confine, richiamando la precedente sentenza
penale, e non era stata allegata una rappresentazione grafica
completa dell’opera, con la conseguenza che il Consorzio si era
pronunciato sulla base della descrizione ricevuta e per le finalità
proprie dell’ente.
Il parere favorevole non risolveva però il problema
urbanistico-edilizio dell’opera. La domanda di sanatoria restava
soggetta all’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 e alla verifica della
doppia conformità richiesta dalla norma, verifica
che spettava al Comune e che non poteva essere sostituita da un
assenso espresso per finalità diverse.
Il Consorzio aveva del resto valutato un manufatto descritto
come muro di confine, senza disporre di una rappresentazione
grafica completa, mentre la verificazione ha accertato un’opera
avente caratteristiche strutturali, dimensionali e funzionali ben
diverse. Il parere favorevole non poteva quindi valere come
titolo edilizio sanante.
La verificazione ha accertato che il manufatto interferiva con
una strada prevista dal Piano ASI, invadendo la
fascia destinata alla viabilità e occupando parte della carreggiata
di progetto, mentre i contrafforti realizzati sul muro riducevano
ulteriormente lo spazio disponibile.
Il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato che non risultavano
provvedimenti formali o varianti urbanistiche che avessero
definitivamente eliminato quell’asse stradale dalle previsioni
vigenti, sicché il manufatto costituiva anche un impedimento
materiale rispetto alla futura realizzazione della viabilità
programmata.
La verifica della conformità dell’opera non poteva quindi
fermarsi al titolo utilizzato per costruire il muro, ma doveva
comprendere anche la sua compatibilità con la
pianificazione dell’area, nella quale la
previsione della strada risultava ancora presente.
Muro di contenimento: quali elementi determinano il titolo
edilizio
Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la
sentenza del TAR, ha respinto il ricorso contro il diniego di
accertamento di conformità, confermando la legittimità del
provvedimento comunale.
La qualificazione edilizia segue quindi l’opera effettivamente
realizzata: se il muro sostiene un terrapieno
artificiale, possiede autonomia strutturale e consente di
mantenere una configurazione del terreno diversa da quella
originaria, non svolge più una semplice funzione di delimitazione e
deve essere valutato in relazione alla trasformazione prodotta
sull’area.
Né la denominazione utilizzata nella pratica, né la precedente
qualificazione formulata dal giudice penale, né il parere
favorevole espresso per finalità consortili possono modificare
questa valutazione, dalla quale discendono il titolo
edilizio necessario e, in caso di abuso, la possibilità o
meno di accedere all’accertamento di conformità.
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