Le semplificazioni introdotte per favorire la produzione di
energia da fonti rinnovabili hanno ampliato le possibilità di
installare impianti fotovoltaici senza titolo abilitativo,
lasciando tuttavia aperta una questione che riguarda le strutture
realizzate appositamente per sostenere i pannelli. La destinazione
energetica dell’intervento può giustificare l’applicazione dei
regimi agevolati, ma la costruzione di un manufatto stabilmente
ancorato al terreno presenta caratteristiche edilizie che non
possono essere trascurate, soprattutto quando interessa aree
sottoposte a vincolo paesaggistico.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza
n. 7584 del 16 ottobre 2026, ha affrontato la
legittimità dell’ordine di demolizione di una tettoia fotovoltaica
realizzata con caratteristiche differenti rispetto al progetto
autorizzato, soffermandosi sul significato della manutenzione
ordinaria, sulla nozione di nuova costruzione e
sui rapporti tra la normativa sulle energie rinnovabili e la
pianificazione urbanistica.
La controversia riguarda un intervento del 2023, al quale si
applicava l’art. 7-bis del D.Lgs. n.
28/2011, successivamente abrogato dal D.Lgs. n.
190/2024. Anche quest’ultimo decreto è stato richiamato dai
giudici, che vi hanno trovato conferma della necessità di
rispettare le prescrizioni urbanistiche anche nell’ambito dei
regimi semplificati previsti per le energie rinnovabili.
Pergola fotovoltaica in edilizia libera: il caso esaminato dal
Consiglio di Stato
Il caso riguarda un impianto fotovoltaico da 7,5
kW a servizio di tre unità abitative, previsto in un’area
classificata dallo strumento urbanistico comunale come verde
privato tutelato nel territorio rurale e sottoposta a vincolo
paesaggistico.
Nel 2022 il proprietario aveva ottenuto l’autorizzazione
paesaggistica per una tettoia permeabile in legno, di 30 metri
quadrati, sostenuta da quattro pali e con un’altezza compresa tra 3
e 4 metri. L’anno successivo aveva presentato una SCIA
per realizzare l’impianto, ma il Comune aveva contestato la
difformità delle opere rispetto al progetto segnalato e il
contrasto con le prescrizioni urbanistiche, disponendone la
sospensione e la demolizione.
Era seguita una SCIA in sanatoria relativa alla
modifica delle altezze, ridotte a 2,70 metri nel punto massimo e a
1,70 metri in quello minimo. La struttura realizzata era però
diversa anche per materiali e caratteristiche costruttive, essendo
costituita da dodici sostegni metallici ancorati a una platea in
cemento armato dello spessore di 25 centimetri. Negli elaborati
della sanatoria, inoltre, la superficie in pianta risultava di
circa 38 metri quadrati.
Il Comune aveva respinto la sanatoria e ordinato nuovamente la
demolizione, contestando l’assenza del necessario titolo edilizio,
la difformità rispetto all’autorizzazione paesaggistica e ulteriori
violazioni delle norme tecniche comunali.
Il proprietario aveva impugnato il provvedimento davanti al TAR
Toscana, che ha respinto il ricorso. La controversia è quindi
arrivata al Consiglio di Stato, davanti al quale è stata sostenuta
la possibilità di realizzare l’impianto senza titolo edilizio,
anche mediante una struttura appositamente costruita, nonché
l’irrilevanza delle modifiche rispetto al progetto
paesaggisticamente autorizzato.
Installazione fotovoltaica in edilizia libera: i limiti per le
strutture di sostegno
Il principale riferimento normativo della controversia è
l’art. 7-bis, comma 5, del D.Lgs. n. 28/2011,
nella formulazione introdotta dall’art. 9 del D.L. n. 17/2022,
convertito dalla Legge n. 34/2022, che aveva ricondotto alla
manutenzione ordinaria l’installazione di impianti solari
fotovoltaici e termici sugli edifici e su strutture e manufatti
fuori terra diversi dagli edifici.
Secondo il proprietario, la possibilità di installare i pannelli
con qualunque modalità avrebbe consentito anche la costruzione
della struttura portante, rendendo l’intervento eseguibile senza
titolo edilizio.
Palazzo Spada ha respinto questa interpretazione partendo dal
significato della disposizione, che presuppone l’esistenza
dell’edificio o del manufatto sul quale vengono collocati i
pannelli. L’espressione riferita alle modalità di installazione
riguarda le tecniche utilizzate per fissare l’impianto e non
autorizza la costruzione di nuove strutture, la cui realizzazione
conserva una distinta rilevanza edilizia.
La finalità perseguita dal legislatore era quella di favorire
l’efficientamento energetico del patrimonio edilizio esistente,
mentre la costruzione di un manufatto permanente, capace di
trasformare il territorio, non può essere assimilata alla
manutenzione ordinaria.
Sul punto i giudici hanno richiamato anche il
D.M. 2 marzo 2018, il cui glossario comprende tra gli
interventi di edilizia libera l’installazione di pannelli
fotovoltaici a servizio degli edifici, senza estendere tale regime
alle strutture realizzate appositamente per sostenerli.
Tettoia fotovoltaica: quando è nuova costruzione e serve il
permesso
Il proprietario aveva sostenuto che la struttura fosse estranea
alla nozione di nuova costruzione, poiché i pannelli erano
distanziati, mancavano chiusure laterali e non veniva realizzata
nuova volumetria.
Il Consiglio di Stato ha richiamato l’art.
3, comma 1, lettera e), del d.P.R. n. 380/2001,
secondo cui rientrano nella nuova costruzione gli
interventi di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio
che non appartengono alle altre categorie previste dal Testo
Unico Edilizia.
La realizzazione di un volume chiuso non costituisce un
presupposto indispensabile, poiché la qualificazione dipende anche
dalla consistenza del manufatto, dal suo collegamento con il
terreno e dalla funzione che è chiamato a svolgere nel tempo.
Nel caso esaminato, la tettoia era costituita da una struttura
metallica di dimensioni rilevanti, stabilmente ancorata a una
fondazione in cemento armato e utilizzata per la produzione
continuativa di energia elettrica. I giudici hanno ritenuto che
queste caratteristiche determinassero una trasformazione
permanente del territorio, riconducibile alla nuova
costruzione e soggetta al permesso di costruire.
L’asserito interramento della platea non modificava tale
valutazione, poiché la fondazione doveva essere considerata insieme
alla struttura che sosteneva, mentre la distanza tra i pannelli e
la possibile inutilizzabilità dello spazio sottostante non
escludevano la natura edilizia dell’opera.
Né l’opera poteva essere qualificata come pergolato, considerato
che le caratteristiche complessive del manufatto e il suo rapporto
con il territorio prevalgono sulla denominazione attribuita negli
elaborati o negli atti difensivi.
Fotovoltaico e D.Lgs. n. 190/2024: edilizia libera e limiti
urbanistici
Sempre secondo il ricorrente, le disposizioni nazionali ed
europee dirette a incentivare la produzione di energia rinnovabile
avrebbero dovuto prevalere sulle limitazioni previste dallo
strumento urbanistico comunale, rendendo ammissibile l’intervento
anche in un’area sottoposta a tutela.
Il Consiglio di Stato ha escluso che il favore legislativo per
le fonti rinnovabili comporti una generale deroga alla
pianificazione urbanistica, poiché gli obiettivi
energetici devono essere coordinati con le esigenze di tutela del
territorio e del paesaggio.
Nella motivazione i giudici hanno richiamato l’art. 7 del
D.Lgs. n. 190/2024, che disciplina gli interventi
in attività libera per la produzione di energia da fonti
rinnovabili e ne prevede la compatibilità con gli strumenti
urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti.
Il decreto non era applicabile alla controversia, relativa a
opere realizzate nel 2023, e il Collegio lo ha utilizzato come
elemento di conferma dell’interpretazione della normativa
precedente.
Il D.Lgs. n. 190/2024 ha abrogato l’art. 7-bis del D.Lgs. n.
28/2011 e riordinato i regimi amministrativi degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili. L’art. 6, comma 1-bis, del d.P.R.
n. 380/2001, introdotto nell’ambito di tale riordino, richiama la
disciplina speciale delle fonti rinnovabili e mantiene ferma la
normativa tecnica del Testo Unico Edilizia per l’acquisizione del
titolo edilizio necessario alle costruzioni e alle opere edilizie
costituenti opere connesse o infrastrutture indispensabili agli
impianti.
La disciplina attuale deve pertanto essere considerata anche
rispetto alle caratteristiche delle strutture di sostegno e delle
opere accessorie, tenendo conto dei regimi amministrativi previsti
per le diverse tipologie di impianto e delle prescrizioni
urbanistiche pertinenti.
Pergola fotovoltaica in area vincolata: autorizzazione
paesaggistica e difformità
L’area interessata dall’intervento era sottoposta a vincolo ai
sensi dell’art. 136, comma 1, lettere c) e d), del D.Lgs.
n. 42/2004, e il proprietario aveva ottenuto
un’autorizzazione paesaggistica riferita a una tettoia in legno
sostenuta da quattro pali.
La struttura realizzata presentava invece caratteristiche
differenti e, secondo il ricorrente, la riduzione dell’altezza
rispetto al progetto originario avrebbe dovuto consentire di
considerarla compatibile con l’autorizzazione già rilasciata.
Una tesi che il Consiglio di Stato non ha condiviso, precisando
che l’autorizzazione paesaggistica riguarda uno specifico progetto,
valutato in relazione ai valori tutelati, e non attribuisce la
possibilità di realizzare qualsiasi variante che il proprietario
ritenga meno impattante.
La sostituzione del legno con il metallo, l’aumento del numero
dei sostegni, le diverse dimensioni e la presenza di una fondazione
in cemento armato modificavano la configurazione dell’opera, con
conseguenze sulla sua percezione visiva e sull’inserimento nel
paesaggio.
La riduzione dell’altezza, pertanto, non era sufficiente a
rendere legittimo l’intervento, poiché le modifiche interessavano
l’intero manufatto e richiedevano una valutazione da parte
dell’autorità competente.
I giudici hanno inoltre precisato che le esenzioni
dall’autorizzazione paesaggistica previste per determinate
installazioni fotovoltaiche non possono essere estese alle nuove
costruzioni, per le quali trova applicazione, ricorrendone i
presupposti, il regime ordinario dell’art. 146 del D.Lgs.
n. 42/2004.
Anche il richiamo alle voci A.5 e A.6 dell’Allegato A al d.P.R.
n. 31/2017 è stato ritenuto inidoneo a legittimare l’intervento,
poiché tali disposizioni riguardano specifiche installazioni
tecnologiche e fotovoltaiche, senza comprendere la costruzione
della tettoia esaminata.
Tolleranze paesaggistiche del 2%: quando una variante richiede
l’autorizzazione
La difformità rispetto al progetto autorizzato ha portato il
Collegio a esaminare anche la voce A.31 dell’Allegato A al
d.P.R. n. 31/2017, che esclude dall’autorizzazione
paesaggistica le varianti a progetti già autorizzati quando le
modifiche non superano il 2% delle misure progettuali relative ad
altezza, distacchi, cubatura, superficie coperta o traslazione
dell’area di sedime.
Le altezze della struttura erano state ridotte da 4 a 2,70 metri
nel punto massimo e da 3 a 1,70 metri in quello minimo, con
variazioni ben superiori alla soglia prevista dalla
disposizione.
A ciò si aggiungevano le modifiche ai materiali, al numero dei
sostegni e al sistema di fondazione, che impedivano di considerare
l’opera una semplice variante dimensionale del progetto
approvato.
Il proprietario aveva successivamente presentato un’istanza di
accertamento di compatibilità paesaggistica,
ritirandola dopo pochi giorni, con la conseguenza che il manufatto
era rimasto privo di un valido titolo paesaggistico.
L’assenza dell’autorizzazione è risultata decisiva anche per la
legittimità dell’ordine di demolizione, poiché il provvedimento
comunale era fondato su una pluralità di ragioni e la mancanza del
titolo paesaggistico era già sufficiente a sostenerlo,
indipendentemente dall’esito delle ulteriori contestazioni relative
alle prescrizioni urbanistiche.
SCIA in sanatoria: conformazione dell’intervento e ordine di
demolizione
Il proprietario aveva contestato anche l’ordine di demolizione,
sostenendo che il Comune avrebbe dovuto consentire la modifica
dell’impianto e prospettando, in particolare, la rimozione di
alcuni pannelli per ridurne la potenza.
Il Consiglio di Stato ha esaminato la questione alla luce
dell’art. 19, comma 3, della Legge n. 241/1990,
che prevede l’indicazione delle misure necessarie a conformare
l’attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente,
quando tale possibilità sussiste.
Nel caso esaminato, il Comune aveva escluso motivatamente la
possibilità di regolarizzare il manufatto attraverso modifiche
limitate, poiché le irregolarità riguardavano la struttura nel suo
complesso e coinvolgevano tanto il profilo edilizio quanto quello
paesaggistico.
La rimozione di alcuni pannelli avrebbe ridotto la potenza
dell’impianto, lasciando però invariati i sostegni metallici, la
platea in cemento armato e le differenze rispetto al progetto
autorizzato. Per eliminare le irregolarità sarebbe stata necessaria
una trasformazione sostanziale dell’opera, sotto il profilo
dimensionale, strutturale e della collocazione nel lotto.
I giudici hanno quindi ritenuto legittima la decisione del
Comune, precisando che l’indicazione delle misure
conformative presuppone l’effettiva possibilità di
ricondurre l’intervento alla normativa applicabile.
Quanto al procedimento, il Collegio ha ribadito che il
preavviso di rigetto non si applica alla SCIA,
trattandosi di una segnalazione attraverso la quale il privato
comunica l’avvio di un’attività consentita dalla legge, anziché di
una domanda finalizzata al rilascio di un’autorizzazione.
La natura vincolata dell’ordine di demolizione, nelle
circostanze accertate, ha infine escluso che eventuali carenze
partecipative potessero determinarne l’annullamento, considerato
che il provvedimento non avrebbe potuto avere un contenuto
diverso.
Pergole fotovoltaiche: titoli edilizi, vincoli e regole per la
progettazione
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato
l’ordine di demolizione, ritenendo che la struttura realizzata
costituisse una nuova costruzione, per la quale non era sufficiente
la SCIA presentata dal proprietario. La finalità di produzione
energetica non consentiva di ricondurre l’intervento all’edilizia
libera, mentre le difformità rispetto al progetto autorizzato ne
determinavano l’illegittimità anche sotto il profilo
paesaggistico.
La possibilità di installare pannelli fotovoltaici senza titolo
abilitativo dipende dal regime previsto per l’intervento e dalle
condizioni stabilite dalla normativa di settore, da considerare
insieme alle caratteristiche delle eventuali opere edilizie
necessarie alla realizzazione dell’impianto.
Per gli interventi soggetti alla disciplina attuale, il
D.Lgs. n. 190/2024 costituisce il riferimento per
individuare il regime amministrativo applicabile agli impianti
alimentati da fonti rinnovabili, da coordinare con le disposizioni
edilizie e paesaggistiche pertinenti.
La progettazione di una struttura autonoma di sostegno richiede
quindi un esame delle sue caratteristiche dimensionali, costruttive
e funzionali, delle prescrizioni urbanistiche e degli eventuali
vincoli presenti, considerando che la finalità energetica
dell’impianto, pur favorita dal legislatore, non elimina le
conseguenze edilizie e paesaggistiche delle opere realizzate.
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