La sostenibilità di una concessione si misura anche
sull’attendibilità delle previsioni economiche formulate
dall’operatore, soprattutto quando il piano
economico-finanziario (PEF) prospetta incrementi
significativi dei ricavi rispetto alle stime dell’amministrazione e
presenta margini di utile che lasciano poco spazio a eventuali
scostamenti.
L’autonomia imprenditoriale del concessionario consente di
elaborare strategie gestionali più ambiziose, assumendone il
relativo rischio operativo, ma la loro
sostenibilità deve essere valutata già in sede di gara, attraverso
un’istruttoria che tenga conto delle condizioni effettive nelle
quali il servizio dovrà essere svolto. Una valutazione
particolarmente delicata quando l’equilibrio economico dipende dal
raggiungimento contemporaneo di più obiettivi favorevoli, senza che
il piano disponga di margini sufficienti ad assorbire una possibile
riduzione degli introiti o un aumento dei costi.
La questione è stata affrontata dal Consiglio di Stato,
Sezione V, nella sentenza 20
ottobre 2026, n. 7630, relativa all’affidamento in
concessione di servizi museali, nella quale i giudici hanno
esaminato l’adeguatezza della verifica di sostenibilità del PEF
svolta dalla stazione appaltante, soffermandosi sull’attendibilità
delle previsioni e sulla completezza degli accertamenti che devono
precedere il giudizio positivo sull’offerta.
Concessioni di servizi: quando la verifica del PEF è
insufficiente
Nel caso in esame, relativo a una procedura aperta per
l’affidamento di una concessione della durata di cinque anni, da
aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente
più vantaggiosa, dopo l’attribuzione dei punteggi il RUP
ha espresso un giudizio positivo sull’adeguatezza e sulla
sostenibilità del piano economico-finanziario del raggruppamento
primo classificato, al quale è stata successivamente aggiudicata la
concessione.
Il secondo classificato ha impugnato l’aggiudicazione,
contestando la sovrastima dei ricavi relativi alle
visite guidate speciali e al servizio guardaroba, oltre alla
mancata o insufficiente considerazione di alcuni costi, tra cui
l’aggiornamento del canone concessorio, le commissioni sui
pagamenti elettronici e gli eventuali oneri finanziari necessari a
coprire le perdite iniziali.
Il TAR ha respinto il ricorso, condividendo la valutazione
dell’amministrazione sulla sostenibilità dell’offerta, e la
questione è giunta al Consiglio di Stato.
Sostenibilità del PEF e verifica di anomalia nelle concessioni
Il Codice dei contratti pubblici collega l’equilibrio
economico-finanziario della concessione al trasferimento
del rischio operativo, che rimane a carico del concessionario anche
quando l’andamento della gestione si discosta dalle previsioni.
L’art.
177, comma 5, del D.Lgs. n. 36/2023 individua tale
equilibrio nella contemporanea presenza delle condizioni di
convenienza economica e sostenibilità finanziaria, legate alla
capacità del progetto di generare un’adeguata redditività del
capitale investito e flussi di cassa sufficienti a sostenere gli
impegni finanziari.
L’art. 185, comma
5, prevede che la commissione aggiudicatrice verifichi
l’adeguatezza e la sostenibilità del PEF prima dell’assegnazione
del punteggio all’offerta economica. Nella vicenda esaminata, la
verifica è stata svolta dal RUP dopo l’attribuzione dei punteggi,
mentre il Consiglio di Stato ha concentrato il proprio esame
sull’adeguatezza dell’istruttoria.
I giudici hanno richiamato la distinzione tra la verifica di
sostenibilità del PEF e quella di anomalia
dell’offerta disciplinata dall’art. 110 del Codice. Pur
presentando aspetti comuni, i due procedimenti hanno finalità
differenti, poiché il primo riguarda l’equilibrio dell’operazione
concessoria e l’effettiva allocazione del rischio operativo, mentre
il secondo investe la congruità dell’offerta e l’attendibilità
delle sue componenti economiche.
La concessione presenta inevitabilmente una componente
prognostica più accentuata rispetto all’appalto, essendo la
remunerazione del concessionario esposta all’andamento della
domanda e ai risultati della gestione. L’ampiezza del rischio
assunto, tuttavia, non consente di sottostimare preventivamente i
costi o di fondare l’equilibrio economico su ricavi la cui
attendibilità non sia stata adeguatamente verificata.
Equilibrio economico del PEF e sostenibilità delle previsioni
Nel caso esaminato, il piano dell’aggiudicatario prevedeva un
utile complessivo pari allo 0,54% dei ricavi e le
perdite dei primi esercizi sarebbero state recuperate soltanto
nell’ultimo anno, con un risultato finale che lasciava margini
molto contenuti rispetto alle dimensioni della concessione.
L’equilibrio ipotizzato dipendeva quindi dal raggiungimento
degli incrementi di ricavo prospettati dall’operatore, senza che il
piano disponesse di una significativa capacità di assorbire
eventuali scostamenti.
Palazzo Spada ha osservato che l’amministrazione avrebbe dovuto
considerare questa fragilità nella verifica della sostenibilità
dell’offerta, approfondendo la possibilità di conseguire gli
introiti previsti e l’incidenza dei costi non adeguatamente
stimati.
La modestia dell’utile non comporta di per sé l’inattendibilità
del PEF, ma assume un peso rilevante quando l’equilibrio dipende
dal verificarsi contemporaneo delle ipotesi più
favorevoli incorporate nel piano.
La verifica
delle previsioni di ricavo nel PEF
Il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’aumento del personale
previsto dall’aggiudicatario non fosse sufficiente a dimostrare la
possibilità di raggiungere i livelli di domanda ipotizzati,
soprattutto considerando che le previsioni si discostavano
sensibilmente dalle stime elaborate dall’amministrazione sulla base
dei dati storici e delle analisi di mercato.
Occorreva approfondire la disponibilità effettiva degli spazi,
la possibilità di raggiungere il numero massimo di partecipanti per
ciascun turno e l’incidenza delle gratuità previste dal capitolato
e delle royalties offerte dall’aggiudicatario.
Nel raggruppamento figurava inoltre il gestore
uscente, circostanza che rendeva necessario valutare anche
le ragioni per cui gli incrementi prospettati non fossero stati
conseguiti durante la precedente gestione.
Le contestazioni hanno riguardato anche l’aggiornamento
del canone concessorio che, secondo il capitolato, doveva
essere rivalutato annualmente dal secondo anno sulla base
dell’indice ISTAT FOI, mentre il PEF aveva mantenuto invariato
l’importo di 300.750 euro per tutti e cinque gli anni.
Il TAR aveva ritenuto che i maggiori oneri potessero trovare
copertura nelle spese generali d’impresa, ma il Consiglio di Stato
ha osservato che, considerando le componenti già imputate a tale
voce e il modesto utile previsto, l’amministrazione avrebbe dovuto
verificare l’effettiva sostenibilità degli incrementi.
Verifica del PEF: discrezionalità tecnica e limiti del giudice
Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, la
valutazione della sostenibilità del piano economico-finanziario
rientra nella discrezionalità tecnica
dell’amministrazione concedente, alla quale compete apprezzare
l’attendibilità delle previsioni sull’andamento futuro della
gestione.
Il giudice amministrativo può verificare la correttezza dei
presupposti fattuali, la completezza dell’istruttoria e la
ragionevolezza delle valutazioni compiute, senza sostituire la
propria analisi economica a quella dell’amministrazione.
Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato ha riscontrato carenze
istruttorie che non consentivano di considerare adeguatamente
verificata la sostenibilità del PEF, soprattutto in relazione alla
possibilità di raggiungere i ricavi previsti e all’incidenza dei
costi sottostimati, motivo per cui ha accolto l’appello disponendo
la rinnovazione della verifica dell’equilibrio
economico-finanziario, senza dichiarare l’offerta
definitivamente insostenibile né ordinare l’esclusione automatica
dell’aggiudicatario.
Spetta all’amministrazione effettuare una nuova valutazione,
approfondendo le criticità individuate nella sentenza e assumendo
le conseguenti determinazioni.
Sostenibilità del PEF: le verifiche richieste alle stazioni
appaltanti
Il PEF posto a base di gara non impedisce agli operatori di
formulare previsioni migliorative, anche attraverso modelli
organizzativi differenti o investimenti destinati ad aumentare i
ricavi della gestione.
Quando però gli scostamenti rispetto alle stime
dell’amministrazione sono significativi, la verifica deve
considerare la fattibilità delle iniziative
proposte, i limiti operativi dei servizi e la capacità
dell’offerta di sostenere i costi necessari per realizzarle.
Nella vicenda esaminata, il margine di utile estremamente
ridotto e la dipendenza dell’equilibrio economico da incrementi
rilevanti dei ricavi richiedevano approfondimenti che non potevano
essere sostituiti da una valutazione generale di plausibilità delle
giustificazioni dell’aggiudicatario.
Il concessionario conserva la libertà di assumere rischi
imprenditoriali e di proporre strategie anche ambiziose, ma
l’amministrazione deve verificare che le ipotesi economiche sulle
quali si fonda il PEF siano attendibili, considerando le condizioni
nelle quali le prestazioni dovranno essere eseguite e la
sostenibilità dell’operazione per l’intera durata del rapporto.
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