#Finsubito news dalla rete – Demolizione e ricostruzione: Consiglio di Stato diviso

Quando un capannone dismesso viene abbattuto e al suo posto
sorge una palazzina residenziale, stabilire se quella demolizione e
ricostruzione sia una ristrutturazione o una nuova costruzione non
è un esercizio da manuale, perché da quella qualificazione
dipendono il titolo edilizio, il volume che si può recuperare, le
distanze da rispettare e il contributo da versare. E la risposta
può cambiare se i volumi di partenza erano distribuiti su più
fabbricati separati, se la demolizione è avvenuta anni prima della
ricostruzione o se il nuovo edificio si porta dietro un piano
interrato che prima non c’era.

Il d.P.R. n.
380/2001 (Testo Unico Edilizia), però, non dice come risolvere
il problema. Il continuo taglia e cuci sull’art. 3, comma 1, lett.
d), ha allargato la ristrutturazione fino a comprendere la
ricostruzione con sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche
planivolumetriche diversi, senza mai dire dove finisce la
ristrutturazione e dove comincia la nuova costruzione.

E quel confine lo tracciano ormai i giudici, e non sempre lo
tracciano nello stesso punto.

La Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con due pronunce la
più recente delle quali richiama espressamente la prima, ha
ricavato dalla norma tre limiti che il testo non enuncia in modo
espresso, ovvero

• l’unicità dell’edificio;
• la contestualità tra demolizione e ricostruzione;
• la neutralità dell’intervento sul territorio.

Tra l’una e l’altra pronuncia la Quarta Sezione ha riaffermato
che a separare la ristrutturazione dalla nuova costruzione è
soltanto la preesistenza di un fabbricato.

Siamo di fronte a due letture dello stesso articolo, l’art. 3,
comma 1, lett. d), del Testo Unico Edilizia, che, sullo stesso
progetto, possono portare a esiti opposti, con la conseguenza che
il professionista, prima ancora di chiedersi cosa dice la legge,
deve chiedersi quale orientamento finirà per applicare il giudice
chiamato a valutare il suo intervento. Conviene allora metterle a
confronto, partendo da come la norma è arrivata fin qui.

Una
definizione che si è allargata a ogni riforma

Partiamo dal principio, quando la norma era molto più rigida.
L’art. 31, lett. d), della Legge n. 457/1978 definiva gli
interventi di ristrutturazione edilizia come quelli «rivolti a
trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico
di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in
parte diverso dal precedente», formula arrivata immutata fino
all’attuale art. 3, comma 1, lett. d), senza alcun riferimento alla
demolizione. È stato il testo originario del d.P.R. n. 380/2001 a
ricondurvi espressamente la «demolizione e successiva fedele
ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi,
area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello
preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per
l’adeguamento alla normativa antisismica». Da allora le riforme
hanno allentato quei vincoli uno dopo l’altro. Il D.Lgs. n.
301/2002, intervenuto prima ancora che il Testo Unico entrasse in
vigore il 30 giugno 2003, ha eliminato l’aggettivo «fedele» insieme
al vincolo del sedime e dei materiali, lasciando i soli limiti
della stessa volumetria e della stessa sagoma. Il D.L. n. 69/2013,
convertito dalla Legge n. 98/2013, ha soppresso il limite della
sagoma per gli edifici non vincolati, mantenendo quello della
volumetria, e ha introdotto il ripristino di edifici crollati o
demoliti, purché ne sia accertabile la preesistente
consistenza.

Il passaggio decisivo è arrivato con il D.L. n. 76/2020,
convertito dalla Legge n. 120/2020, che ammette la ricostruzione
con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche
planivolumetriche e tipologiche e consente incrementi di volumetria
nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o
dagli strumenti urbanistici comunali. Lo stesso decreto ha però
riservato un regime rigido agli immobili sottoposti a tutela ai
sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. n.
42/2004) e, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti
urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A o in zone
assimilabili, nei centri e nuclei storici consolidati e negli
ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico. In
questi casi la demolizione e ricostruzione è ristrutturazione
soltanto se mantiene sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche
planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente, senza
incrementi di volumetria, e nelle stesse zone A e negli ambiti
assimilati l’art. 2-bis, comma 1-ter, la consente esclusivamente
nell’ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione
particolareggiati di competenza comunale.

Con le leggi di conversione del D.L. n. 17/2022 e del D.L. n.
50/2022 il legislatore ha poi sottratto a questo regime gli edifici
situati nelle aree tutelate ai sensi degli artt. 136, comma 1,
lett. c) e d), e 142 del Codice, stabilendo però che quando la
ricostruzione ne modifica sagoma, prospetti, sedime o
caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, oppure ne aumenta
il volume, l’intervento rientra nell’art. 10, comma 1, lett. c), e
richiede quindi il permesso di costruire o la SCIA alternativa,
oltre all’autorizzazione paesaggistica.

Le conseguenze della qualificazione sono rilevanti. La
demolizione e ricostruzione che resta nella ristrutturazione si
realizza con la SCIA dell’art. 22, comma 1, lett. c), oppure,
quando ricade nei casi dell’art. 10, comma 1, lett. c), come quello
delle modifiche della volumetria complessiva, con il permesso di
costruire o con la SCIA alternativa dell’art. 23. Utilizza il
volume dell’edificio demolito e, ai sensi dell’art. 2-bis, comma
1-ter, può mantenere le distanze legittimamente preesistenti.

La nuova costruzione richiede invece il permesso di costruire,
salvi i casi di SCIA alternativa legati a piani attuativi o a
strumenti generali con precise disposizioni planovolumetriche, può
contare solo sulla volumetria espressa dall’area e deve rispettare
le distanze tra fabbricati dell’art. 9 del D.M. 2 aprile 1968, n.
1444.

C’è poi un limite che torna a pesare proprio quando l’edificio
ricostruito cresce in altezza o in densità. L’art. 41-quinquies,
comma 6, della Legge n. 1150/1942, inserito dall’art. 17 della
Legge n. 765/1967, stabilisce che nei Comuni dotati di piano
regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in
cui sono consentite costruzioni per volumi superiori a tre metri
cubi per metro quadrato di area edificabile o altezze superiori a
25 metri, non possono essere realizzati edifici che superino questi
limiti se non previa approvazione di un piano particolareggiato o
di una lottizzazione convenzionata estesi all’intera zona e
contenenti la disposizione planivolumetrica degli edifici. Il
d.P.R. n. 380/2001 ha abrogato i commi da 1 a 5 e il comma 7
dell’articolo, lasciando in vigore questa disposizione insieme ai
commi 8 e 9, da cui discende il D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 sui
limiti di densità, altezza e distanza e sugli standard. La
Cassazione penale, con la sentenza n.
26620/2025, pronunciata in sede cautelare su un sequestro
preventivo, ne ha affermato l’attuale vigenza e la natura di
disposizione fondamentale espressione del principio di
pianificazione, in una vicenda milanese nella quale il tribunale
del riesame aveva qualificato l’intervento come nuova costruzione e
non come ristrutturazione. Anche su questo fronte la qualificazione
dell’intervento pesa, perché nella prassi milanese è stata proprio
la riconduzione alla ristrutturazione a escludere l’obbligo del
piano attuativo per edifici oltre quei limiti, e l’incertezza che
ne deriva si misura nel contenzioso che, per una torre residenziale
di 24 piani realizzata con SCIA, ha già portato il Tribunale di
Milano a una
pronuncia di assoluzione per difetto dell’elemento
soggettivo.

La
Seconda Sezione e i tre limiti della demo-ricostruzione

Con la sentenza n.
8542/2025 la Seconda Sezione ha esaminato un intervento a
Milano nel quale un vecchio laboratorio dismesso, demolito nel 2018
sulla base di SCIA presentate per la bonifica e la demolizione,
doveva essere sostituito da un edificio residenziale presentato nel
2022 con SCIA alternativa. Il progetto recuperava la superficie
lorda preesistente fuori sagoma e sedime, vi aggiungeva il volume
di un piccolo deposito separato e prevedeva sbancamenti, un muro di
contenimento, un seminterrato con autorimessa, una rampa carraia e
una nuova sede viaria.

Il Collegio ha riconosciuto che la continuità con l’edificio
preesistente, se pretesa in termini assoluti, non trova più
fondamento nel testo vigente, ma ha escluso che la demolizione
generi di per sé un credito volumetrico da spendere restando nella
ristrutturazione. Dalla norma ricava tre limiti, ciascuno dei quali
basta da solo a far qualificare l’intervento come nuova
costruzione. Il primo è l’unicità dell’edificio, per cui non si
possono accorpare volumi espressi da manufatti diversi né
frazionare un volume originario in più edifici. Il secondo è la
contestualità, per cui demolizione e ricostruzione devono essere
legittimate dallo stesso titolo, anche per consentire al Comune di
verificare la consistenza del fabbricato prima che venga abbattuto.
Il terzo discende dal divieto di superare il volume demolito fuori
dai casi previsti dalla legge o dal piano ed è la neutralità
dell’intervento, per cui sono escluse le opere che non siano
meramente funzionali al riuso del volume preesistente e che
trasformino il territorio oltre quanto già determinato
dall’immobile demolito.

Nel caso deciso mancavano tutti e tre i requisiti. La
demolizione del 2018 non poteva essere coperta dalla SCIA del 2022,
il deposito accorpato era un manufatto distinto anche se
qualificato come pertinenza, e le opere di scavo e di
rimodellamento del terreno eccedevano il semplice recupero del
volume. Neppure la strada del ripristino di edificio demolito era
percorribile, sia perché l’intervento era stato presentato come
demolizione e ricostruzione, sia perché il ripristino presuppone
che la preesistente consistenza sia dimostrata con elementi
oggettivi come atti di fabbrica, titoli o planimetrie da cui
ricavare con certezza cubatura e sagoma, e non soltanto con i
rilievi del tecnico di fiducia. Il titolo necessario era quindi il
permesso di costruire.

Continuità
funzionale, non muri da salvare

La stessa Sezione è tornata sul tema con la sentenza n.
5323/2026, relativa a una vecchia serra sulla collina di
Torino, in area soggetta a vincolo paesaggistico, divenuta
magazzino con un condono e poi trasformata in un piccolo complesso
residenziale attraverso una serie di permessi rilasciati tra il
2010 e il 2014, quindi prima della riforma del 2020. Il Comune
aveva ordinato la demolizione sostenendo che la quasi totale
eliminazione della serra e l’innalzamento del piano di calpestio
avessero trasformato la ristrutturazione assentita in una nuova
costruzione, anche perché le norme del piano imponevano di
conservare almeno due terzi della superficie lorda dell’organismo
originario.

Il Consiglio di Stato ha confermato l’annullamento
dell’ordinanza e ha ribadito il criterio della neutralità,
richiamando la sentenza n. 8542/2025 e la sentenza della Corte
costituzionale n. 86/2026, che nel ricostruire la nozione di
ristrutturazione edilizia ha citato proprio quella pronuncia. Ha
però precisato che la finalità conservativa della ristrutturazione
non coincide con il mantenimento fisico di parti murarie, tanto
meno quando le preesistenze sono tipologicamente incompatibili con
il recupero. Una prescrizione comunale che imponga di conservare
una quota della superficie originaria va quindi letta, salvo
esigenze motivate di tutela dell’immobile in sé, come un limite
quantitativo e geometrico alla ricostruzione e non come un obbligo
di salvare mattoni. La sentenza distingue inoltre il vincolo di
zona dal vincolo sull’immobile, perché i limiti su sagoma e
prospetti che l’art. 3 riserva agli immobili tutelati riguardano il
bene vincolato in sé e non ogni edificio che ricade in un’area
soggetta a vincolo paesaggistico. Accertata la natura di
ristrutturazione, le eventuali difformità vanno trattate come
difformità dal permesso di ristrutturazione e ricondotte all’art.
33, non all’art. 31, con la conseguenza che in caso di
inottemperanza non opera l’acquisizione gratuita e resta
astrattamente ammissibile la fiscalizzazione, se ne ricorrono i
presupposti.

La
Quarta Sezione, per cui basta che l’edificio esistesse

In direzione diversa si muove la sentenza n.
4155/2026 della Quarta Sezione, pronunciata su un permesso di
costruire rilasciato a Savigliano, in provincia di Cuneo, per
demolire un complesso artigianale abbandonato e sostituirlo con un
edificio residenziale di cinque piani, più voluminoso grazie
all’incremento del 20% previsto dal piano regolatore e più alto
grazie alle premialità di una legge regionale. Le ricorrenti
sostenevano che un edificio completamente diverso per sagoma,
prospetti, sedime, altezza e volume non potesse essere
ristrutturazione.

Il Collegio ha respinto la tesi affermando che la
ristrutturazione comprende anche modifiche radicali dell’edificio
preesistente e che a differenziarla dalla nuova costruzione è ormai
soltanto la preesistenza di un fabbricato, mentre la nuova
costruzione implica un consumo di suolo del tutto nuovo. Ha
ritenuto irrilevante che un complesso artigianale, composto dal
fabbricato produttivo e da uffici e abitazioni di servizio, fosse
sostituito da un unico edificio residenziale radicalmente diverso,
e ha considerato unico il lotto, perché quei fabbricati di servizio
erano privi di autonoma fisionomia urbanistica. Ha aggiunto che i
volumi condonati possono fungere da base di calcolo per successivi
incrementi volumetrici, salvo una specifica norma di divieto.
L’illegittimità del permesso è stata comunque accertata, ai soli
fini risarcitori, perché le norme regionali sulle premialità
applicate erano state dichiarate incostituzionali dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 119/2024.

Dove le due
letture si separano davvero

Le due Sezioni, in realtà, partono da una base comune. Per
entrambe il nuovo edificio può avere sagoma, sedime e prospetti
diversi da quello demolito, e per entrambe il volume può aumentare
solo se lo prevede una legge o il piano. Si dividono sul modo di
tracciare il confine con la nuova costruzione. Per la Seconda
Sezione non basta che prima ci fosse un edificio, perché bisogna
recuperare proprio quell’edificio, demolendolo e ricostruendolo con
lo stesso titolo e senza trasformare il territorio più di quanto
facesse già. Per la Quarta Sezione, invece, basta che l’edificio
esistesse, e si ha nuova costruzione solo quando si occupa suolo
che prima era libero.

In pratica la differenza si vede soprattutto in due situazioni.
La prima è quando si vogliono riunire in un solo edificio i volumi
di più manufatti separati. La Seconda Sezione lo esclude, anche
quando uno dei manufatti è una semplice pertinenza. La Quarta
Sezione non affronta la questione in modo diretto, ma ha
considerato ristrutturazione la sostituzione di un intero
complesso, formato da un fabbricato produttivo e da uffici e
abitazioni di servizio, con un unico edificio residenziale.

La seconda riguarda le opere che accompagnano la ricostruzione,
come scavi, piani interrati e rampe. Per la Seconda Sezione possono
bastare da sole a trasformare l’intervento in nuova costruzione,
mentre il criterio della sola preesistenza, di per sé, non le
prende in considerazione. Resta il fatto che la sentenza n.
4155/2026 non cita la n. 8542/2025 e che, per quanto risulta dalla
banca dati della giustizia amministrativa, la questione non è stata
finora rimessa all’Adunanza plenaria.

Come impostare un progetto finché il contrasto resta aperto

Finché il contrasto non sarà risolto, conviene progettare come
se si dovesse superare la lettura più rigorosa:

• niente accorpamento dei volumi di manufatti separati,
  pertinenze comprese;
• demolizione e ricostruzione con un unico titolo, perché una
  demolizione anticipata costringe a dimostrare la preesistente
  consistenza con documenti oggettivi;
• scavi, interrati e rampe limitati a quanto serve per
  riutilizzare il volume;
• aumenti di volume solo se previsti da una legge o dal piano,
  controllando che le premialità regionali non siano state dichiarate
  incostituzionali;
• oltre i tre metri cubi per metro quadrato o i 25 metri di
  altezza, verifica dell’obbligo di piano attuativo previsto
  dall’art. 41-quinquies, comma 6, della Legge n. 1150/1942;
• nei casi dubbi, richiesta del permesso di costruire anche
  quando basterebbe la SCIA, come consente l’art. 22, comma 7, del
  d.P.R. n. 380/2001.

La demolizione e ricostruzione resta lo strumento su cui il
legislatore punta per rigenerare il patrimonio edilizio senza
consumare suolo, ma non è un lasciapassare illimitato. Il confine
con la nuova costruzione passa oggi per la sorte del volume
demolito e per l’impatto dell’intervento sul territorio, e chi ne
tiene conto fin dalla scelta del titolo riduce il rischio di
vederselo contestare a lavori avviati o conclusi.