#Finsubito news dalla rete – Abuso edilizio in centro storico: pagare invece di demolire

Un abuso edilizio in centro storico va sempre demolito o si può
rimediare con una sanzione pecuniaria? Se il Comune ha già detto no
alla sanatoria, l’unica strada rimasta è la demolizione? E se
demolire la parte abusiva mettesse in pericolo l’intero
edificio?

A questi interrogativi risponde il Consiglio di Stato con la
sentenza n. 7041 del 23
settembre 2026, che chiarisce uno degli aspetti più delicati
degli abusi edilizi in zona A (centro storico), come le
sopraelevazioni non autorizzate, perché la demolizione non è
l’unica strada e può cedere il passo a una sanzione in denaro.

In pratica, chi ha alzato il tetto di un edificio del centro
storico oltre quanto consentito può ritrovarsi a pagare invece che
ad abbattere, anche dopo il no alla sanatoria; e il vicino che
vuole la demolizione non può contare su quel rifiuto, sul vincolo
che protegge il paesaggio o sull’idea che alzare un tetto
significhi, per ciò solo, costruire un edificio nuovo.

La sentenza smentisce l’idea diffusa che nei centri storici si
debba sempre demolire e che il pagamento sia un favore eccezionale.
L’art. 33, comma 4, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia)
chiede alla Soprintendenza quale delle due soluzioni adottare, e
per i giudici è lo stesso testo della norma a renderle alternative,
per cui una scelta va sempre fatta.

La pronuncia affronta, inoltre, altri due aspetti meritevoli di
interesse, perché impedisce al vicino di rimettere in discussione,
dopo trent’anni, i permessi con cui l’edificio era stato
ristrutturato, e perché considera sufficiente una perizia sul
pericolo che la demolizione farebbe correre all’edificio, se il
Comune la fa propria.

Tetto
rialzato in centro storico senza permesso: la vicenda

La vicenda trae origine da un vecchio edificio nel centro
storico di un Comune, in una zona che il piano urbanistico
classifica come zona A, cioè la parte antica dell’abitato, protetta
anche da un vincolo paesaggistico. Negli anni Novanta il Comune
aveva rilasciato diversi permessi (all’epoca si chiamavano
concessioni edilizie), tra cui uno per una ristrutturazione
interna.

Durante i lavori, però, il bordo del tetto (la linea di gronda)
e le coperture erano stati alzati senza che i permessi lo
prevedessero. Il proprietario dell’edificio confinante si era
rivolto al giudice civile per la violazione delle distanze tra
edifici, e il perito del tribunale aveva misurato un innalzamento
variabile, fino a 61 centimetri. La causa civile ha avuto un
percorso lungo e, dopo due sentenze di segno opposto, solo nel 2025
la Cassazione aveva accolto il ricorso del vicino, affermando che
nei centri storici le regole urbanistiche impediscono gli aumenti
di altezza.

Sul fronte amministrativo, già nel 2016 i proprietari avevano
chiesto al Comune la sanatoria, cioè un permesso rilasciato a
lavori già eseguiti, insieme al via libera paesaggistico. Il Comune
non aveva risposto alla domanda di sanatoria e quel silenzio, per
legge, equivaleva a un no (il cosiddetto silenzio-rifiuto). I
proprietari avevano allora chiesto di pagare una somma al posto
della demolizione, la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso,
presentando una perizia secondo cui abbattere il rialzo avrebbe
richiesto la rimozione della trave in cemento armato posta in cima
ai muri, mettendo a rischio le murature storiche e la stabilità
dell’edificio.

Nel 2020 il Comune aveva accertato l’abuso, fissandolo in 61
centimetri, sentito la Commissione per il paesaggio e interpellato
la Soprintendenza, che non aveva risposto. Aveva quindi adottato
due provvedimenti, uno che riconosceva l’intervento compatibile con
il paesaggio e l’altro che applicava la sanzione in denaro al posto
della demolizione. Il vicino li aveva impugnati senza successo
davanti al TAR Lombardia e poi in appello, sostenendo tra l’altro
che il no alla sanatoria chiudesse ogni altra strada e che il
rialzo fosse una costruzione nuova.

Sanatoria o sanzione in denaro: cosa prevede la legge per i centri
storici

Per comprendere la decisione dei giudici d’appello è necessario
inquadrare bene la normativa di riferimento, perché il d.P.R. n. 380/2001
(Testo Unico Edilizia) offre a chi ha un’opera abusiva due strade
molto diverse. La prima è la sanatoria, chiamata accertamento di
conformità e regolata dall’art. 36, che rende regolare l’opera ed è
possibile solo se l’opera rispetta le regole urbanistiche ed
edilizie sia del momento in cui è stata costruita sia di quello in
cui si presenta la domanda (la cosiddetta doppia conformità). Se il
Comune non risponde entro sessanta giorni, la domanda si considera
respinta.

Oggi, dopo il Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa),
convertito dalla Legge n. 105/2024, questa regola vale per gli
abusi più gravi, mentre per le difformità parziali e le variazioni
essenziali esiste una sanatoria con requisiti meno rigidi (art.
36-bis); nel 2016, quando i proprietari avevano presentato la
domanda, si applicava l’art. 36 nella versione allora vigente.

La seconda strada è quella delle sanzioni, che la legge gradua
secondo la gravità dell’abuso. Per gli interventi eseguiti senza
permesso, in totale difformità o con variazioni essenziali l’art.
31 prevede la demolizione, senza possibilità di sostituirla con il
pagamento di una somma, e se il responsabile non demolisce l’opera
passa gratuitamente al patrimonio del Comune. L’art. 33 riguarda
invece le ristrutturazioni fatte senza permesso o in totale
difformità e prevede anch’esso la rimozione delle opere, ma al
comma 2 consente di pagare una somma «qualora, sulla base di
motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale, il ripristino
dello stato dei luoghi non sia possibile».

Per i centri storici lo stesso art. 33, al comma 4, detta una
regola speciale, valida anche per gli edifici senza vincolo
compresi nelle zone A individuate dal D.M. 2 aprile 1968. Il Comune
deve chiedere all’autorità che tutela i beni culturali e
ambientali, di norma la Soprintendenza, un parere vincolante, cioè
un parere che è obbligato a seguire, sulla scelta tra ripristino e
sanzione in denaro; se il parere non arriva entro novanta giorni,
il Comune decide da solo.

Si
può pagare invece di demolire? I principi dei giudici

Alla luce di questo quadro, i giudici ribadiscono che la
sanatoria e la sanzione prevista per i centri storici servono a
cose diverse. Con la sanatoria il proprietario chiede un titolo che
dichiari l’opera conforme, mentre con la sanzione non ottiene
questa legittimazione, ma soltanto una conseguenza meno pesante
della demolizione. Per questo il no alla sanatoria, esplicito o per
silenzio, non chiude la partita, perché il Comune resta comunque
tenuto a decidere quale sanzione applicare, e tra le due procedure
non c’è alcuna preclusione.

Quanto ai permessi degli anni Novanta, Palazzo Spada osserva che
la causa riguarda soltanto la sanzione per il rialzo del tetto e
non la validità di quei permessi, che dopo oltre trent’anni non
possono più essere messi in discussione in modo indiretto. Del
resto, il rialzo è abusivo non perché i permessi fossero sbagliati,
ma perché è stato realizzato al di fuori di ciò che quei permessi
consentivano.

Sul punto centrale, i giudici escludono che il rialzo sia una
costruzione nuova. Nessuno contesta che sia stato realizzato su un
edificio esistente, restando inglobato nella sua struttura senza
creare un corpo separato né stravolgerne l’impianto. Soprattutto,
l’edificio si trova in un centro storico, per il quale la legge ha
previsto regole sanzionatorie apposite.

In questi casi l’art. 33, comma 4, permette di preferire
soluzioni diverse dalla demolizione, quando sono compatibili con la
tutela del contesto storico, e proprio perché impone di valutare
caso per caso rende la demolizione e la sanzione in denaro
alternative tra loro, mai cumulabili. La scelta spetta prima di
tutto alla Soprintendenza e, solo se questa non risponde, passa al
Comune, come è accaduto nella vicenda esaminata.

Nemmeno il vincolo paesaggistico obbliga a demolire. Il Comune
ha valutato che il rialzo è modesto, visibile soprattutto dagli
spazi privati interni e senza un impatto significativo sul
paesaggio protetto, e per i giudici questa valutazione non è né
irragionevole né manifestamente illogica. Conta anche l’epoca
dell’abuso, il 1993, precedente alle leggi che hanno poi ristretto
il via libera paesaggistico per gli aumenti di volume.

Infine, la perizia fatta propria dal Comune documenta il rischio
per la stabilità dell’edificio legato alla rimozione del cordolo, e
il vicino non ha dimostrato errori tecnici evidenti o valutazioni
irragionevoli che giustifichino la sostituzione del giudizio del
Comune con quello del giudice. Far pagare la sanzione lasciando
l’edificio com’è risulta quindi coerente con il principio di
proporzionalità, per cui la reazione pubblica deve essere
commisurata al problema.

Analisi tecnica: il cordolo, i muri antichi e la vendita della
casa

Dal punto di vista tecnico, il caso descrive una situazione
frequente nei centri storici. Quando si rifà un tetto su vecchi
muri si realizza spesso, in cima, un cordolo, cioè una trave in
cemento armato che corre lungo tutto il perimetro e lega i muri tra
loro. Una volta costruito, quell’elemento diventa parte della
struttura, e toglierlo significa sollecitare murature antiche che
nel frattempo hanno trovato un nuovo equilibrio; è questo, più
della modestia del rialzo, a rendere rischiosa la demolizione. La
sentenza non si occupa, invece, del rapporto tra l’esito della
causa civile sulle distanze e la scelta del Comune.

Sul piano sistematico, anche se la pronuncia non lo affronta, la
differenza tra sanatoria e sanzione pesa quando si compra o si
vende casa. L’art. 9-bis, comma 1-bis, del Testo Unico, modificato
dal Decreto Salva Casa, tiene distinte le due ipotesi, perché
considera tra i titoli che fondano lo stato legittimo quelli
ottenuti con la sanatoria (artt. 36 e 36-bis), mentre stabilisce
che il pagamento delle sanzioni dell’art. 33 concorre a determinare
lo stato legittimo dell’immobile, cioè la sua regolarità edilizia.
Come abbiamo spiegato analizzando gli
effetti della fiscalizzazione sullo stato legittimo, l’abuso in
senso tecnico resta tale, ma il pagamento entra nella storia
amministrativa dell’immobile e va documentato, con gli estremi del
provvedimento e la ricevuta, nella verifica che precede il rogito o
una nuova pratica edilizia.

Conclusioni operative

In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello del
vicino e ha confermato la sentenza del TAR, che aveva ritenuto
legittimi il via libera paesaggistico e la sanzione in denaro.

Per proprietari e tecnici che lavorano nei centri storici la
vicenda indica un percorso preciso, perché per evitare la
demolizione non basta chiederlo, ma serve una pratica solida, con
una perizia che spieghi perché abbattere sarebbe pericoloso e una
valutazione seria dell’impatto sul paesaggio. È la qualità di
questi passaggi a mettere la decisione del Comune al riparo dai
ricorsi dei vicini.

Nei centri storici la legge non reagisce agli abusi in modo
automatico, ma chiede di mettere sulla bilancia il danno causato
dall’abuso e quello che causerebbe la sua rimozione. A volte,
conservare ciò che non doveva essere costruito è l’unico modo per
non perdere ciò che merita di restare in piedi.

Abuso edilizio in centro storico: le domande più frequenti