La qualificazione dell’indennità pecuniaria prevista dall’art. 167, comma 5, D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 non esaurisce la propria rilevanza sul piano meramente classificatorio, poiché dall’ascrizione della misura al paradigma sanzionatorio-punitivo, ovvero a quello riparatorio, discendono conseguenze sensibilmente diverse quanto alla personalità dell’obbligazione, alla sua trasmissibilità mortis causa, al regime prescrizionale e, più in generale, all’individuazione dello statuto giuridico applicabile.
Su tale snodo interpretativo interviene il TAR Lazio, Latina, Sez. I, sentenza 5 agosto 2026, n. 935 (testo in calce), aderendo all’indirizzo che ravvisa nella prestazione pecuniaria conseguente all’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica una misura essenzialmente riparatoria, funzionalmente sostitutiva della rimessione in pristino, e traendone, quale principale corollario, l’inapplicabilità del principio di intrasmissibilità agli eredi dettato, per le sanzioni amministrative, dall’art. 7 Legge 24 novembre 1981, n. 689.
La vicenda e la questione della trasmissibilità dell’obbligazione
La controversia originava dalla realizzazione di opere abusive su un immobile sito nel Comune di Gaeta e ricadente in area assoggettata a vincolo paesaggistico. L’originario proprietario aveva presentato domanda di condono ai sensi della l. n. 47/1985, unitamente all’istanza finalizzata all’acquisizione del parere previsto dall’art. 32 della medesima legge.
Intervenuta la valutazione favorevole di compatibilità paesaggistica, il Comune quantificava, nel 2005, la somma dovuta ai sensi dell’art. 167 d.lgs. n. 42/2004 in euro 7.398,59, oltre alle spese di stima, assumendo quale parametro il danno ambientale, risultato superiore al profitto conseguito mediante la trasgressione, stimato in euro 1.124,47.
Dopo una prima richiesta di pagamento indirizzata al proprietario, nel frattempo deceduto, l’Amministrazione reiterava la pretesa nei confronti degli eredi, i quali ne contestavano, tra gli altri profili, la trasmissibilità mortis causa, invocando l’art. 7 l. n. 689/1981, secondo cui l’obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione non si trasmette agli eredi.
La censura rendeva, pertanto, preliminare l’individuazione della natura della misura: soltanto la sua riconduzione all’illecito amministrativo propriamente punitivo, avrebbe consentito di estendere alla fattispecie il principio di personalità che informa il sistema della l. n. 689/1981.
La natura dell’indennità tra paradigma punitivo e funzione riparatoria
Il TAR muove dalla constatazione dell’esistenza, in giurisprudenza, di due differenti ricostruzioni dell’indennità paesaggistica: l’una, più risalente, incline a riconoscerle natura sanzionatoria; l’altra, cui il Collegio presta adesione, orientata invece a valorizzarne la funzione riparatoria, in ragione del rapporto di alternatività che la lega alla tutela reale del bene paesaggistico.
Decisiva è, in tale prospettiva, non già la qualificazione nominalistica della prestazione, bensì la funzione che essa assolve all’interno del sistema delineato dall’art. 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Il comma 1 assume, quale conseguenza ordinaria della violazione degli obblighi e degli ordini posti a tutela del paesaggio, la rimessione in pristino a spese del trasgressore; soltanto nelle ipotesi tassativamente contemplate dal comma 4 è consentito l’accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, al cui esito favorevole consegue, ai sensi del comma 5, l’obbligo di corrispondere una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione.
È precisamente l’inserimento della prestazione pecuniaria in tale sequenza normativa a connotarne la funzione: una volta accertato che l’intervento, sebbene realizzato in assenza o in difformità dall’autorizzazione, risulti compatibile con l’interesse paesaggistico, l’ordinamento consente la conservazione dell’opera, sostituendo alla reintegrazione materiale del bene una conseguenza patrimoniale.
La misura non perde, per ciò solo, ogni componente afflittiva; ciò che il TAR esclude è, piuttosto, che tale componente ne esaurisca la causa e sia sufficiente a ricondurla, senza ulteriori distinzioni, allo statuto delle sanzioni amministrative punitive.
Anche il criterio legale di commisurazione conferma questa lettura. Il riferimento al danno evidenzia immediatamente la dimensione riparatoria della prestazione, mentre il concorrente parametro del profitto impedisce che dalla conservazione di un’opera realizzata in violazione della disciplina paesaggistica, possa derivare un vantaggio economico per il trasgressore.
La destinazione delle somme come indice della funzione della misura
Alla ricostruzione strutturale, si affianca un ulteriore argomento, ricavato dalla destinazione legislativamente impressa alle somme riscosse.
L’art. 167, comma 6, ne prevede infatti l’utilizzazione, oltre che per l’esecuzione delle rimessioni in pristino, per finalità di salvaguardia, per interventi di recupero dei valori paesaggistici e per la riqualificazione delle aree degradate. La prestazione viene, così, funzionalmente ricondotta al medesimo interesse pubblico inciso dalla trasformazione non previamente assentita: non mera acquisizione patrimoniale conseguente alla commissione dell’illecito, dunque, ma strumento che permane interno al circuito della tutela paesaggistica.
In questa prospettiva si collocano i precedenti richiamati dal TAR, tra i quali CGARS, Sez. giur., 9 febbraio 2021, n. 95 e, più recentemente, Consiglio di Stato, Sez. I, parere 9 giugno 2025, n. 558, nonché TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 3 febbraio 2025, n. 400.
La qualificazione legislativa in termini di “sanzione pecuniaria” non assume, pertanto, portata dirimente: l’individuazione del regime applicabile richiede una verifica sostanziale della struttura e della finalità della misura, dalla quale il Collegio ricava la prevalenza della funzione riparatoria rispetto a quella propriamente punitivo-afflittiva.
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L’inapplicabilità dell’art. 7 l. n. 689/1981 e la successione mortis causa
È sul terreno della trasmissibilità agli eredi che la qualificazione così delineata, manifesta la sua principale conseguenza applicativa.
Il divieto posto dall’art. 7 l. n. 689/1981, costituisce espressione del carattere personale della responsabilità da illecito amministrativo e trova la propria giustificazione nell’impossibilità di trasferire sul successore una conseguenza afflittiva destinata, per sua natura, a colpire l’autore della condotta.
L’operatività di tale principio postula, tuttavia, che l’obbligazione pecuniaria trovi la propria causa nella funzione punitiva della misura. Presupposto che, secondo il TAR, non ricorre nell’ipotesi disciplinata dall’art. 167, comma 5.
Se, infatti, il pagamento costituisce l’equivalente patrimoniale della tutela ripristinatoria, alla quale l’ordinamento rinuncia in conseguenza dell’accertata compatibilità dell’intervento, il rapporto obbligatorio non può ritenersi inscindibilmente collegato alla persona di chi abbia materialmente realizzato la trasformazione. Ciò che permane è, piuttosto, la situazione oggettiva determinata dall’intervento sul bene e la correlata esigenza di assicurare, in forma pecuniaria, la tutela dell’interesse paesaggistico che non viene più perseguita mediante la restitutio in integrum.
Da qui l’esclusione dell’art. 7 l. n. 689/1981 e l’ammissibilità della trasmissione mortis causa dell’obbligazione, senza che assuma rilievo, a tal fine, la mancata partecipazione degli eredi alla condotta originariamente posta in essere dal de cuius.
La pronuncia richiama, in tale direzione, Consiglio di Stato, Sez. VI, 15 aprile 2015, n. 1927; Sez. VI, 9 aprile 2018, n. 2155; Sez. II, 30 ottobre 2020, n. 6678; Sez. VI, 21 dicembre 2020, n. 8171, nonché TAR Sicilia, Palermo, Sez. III, 4 dicembre 2024, n. 3330.
Prescrizione e disciplina applicabile nel tempo
La medesima opzione qualificatoria si riflette sul regime della prescrizione.
Il TAR respinge la prospettazione dei ricorrenti, nella parte in cui pretendeva di applicare alla fattispecie l’art. 28 l. n. 689/1981: una volta esclusa la riconducibilità della prestazione al genus delle sanzioni amministrative punitive, viene, infatti, meno il presupposto per applicare direttamente la disciplina prescrizionale propria di quel sistema.
Ciò non conduce, tuttavia, all’imprescrittibilità della pretesa. Il Collegio richiama l’orientamento che individua comunque un termine quinquennale, ma ne ricostruisce il fondamento e, soprattutto, il dies a quo al di fuori dell’art. 28 citato. In applicazione del principio espresso dall’art. 2935 c.c., la prescrizione può iniziare a decorrere soltanto dal momento in cui il diritto è concretamente esercitabile, individuato nel rilascio del titolo edilizio in sanatoria.
Prima della favorevole definizione del procedimento di condono, infatti, non vi è ancora certezza circa la possibilità giuridica di conservare l’opera; conseguentemente, non può ritenersi definitivamente configurata ed esigibile quella prestazione pecuniaria che proprio alla conservazione dell’intervento, in luogo della sua eliminazione, risulta funzionalmente correlata.
Nel caso esaminato, non risultando dagli atti quando il procedimento di condono fosse stato definitivamente concluso con il rilascio del titolo, non poteva essere accolta l’eccezione di prescrizione formulata assumendo quale dies a quo la precedente richiesta di pagamento.
Analoga è la ricaduta sul piano intertemporale. Esclusa la natura propriamente punitiva della misura, il TAR non ritiene pertinente il richiamo al principio di irretroattività delle sanzioni amministrative e considera applicabile la disciplina vigente al momento dell’adozione del provvedimento, ancorché l’abuso fosse stato realizzato anteriormente all’entrata in vigore del d. lgs. n. 42/2004.
La qualificazione funzionale come criterio di individuazione dello statuto applicabile
La portata della decisione non risiede, dunque, nella sola affermazione della trasmissibilità agli eredi dell’obbligazione ex art. 167, comma 5, del d. lgs. n. 42/2004, ma, prima ancora, nel metodo seguito per individuarne lo statuto giuridico.
La sentenza muove dalla funzione sostanziale della prestazione e, attraverso il rapporto di alternatività con la rimessione in pristino, il criterio di quantificazione e la destinazione vincolata delle somme, ne ricava una connotazione prevalentemente riparatoria. È da questa qualificazione, e non dalla mera denominazione normativa della misura, che vengono successivamente dedotte l’estraneità al principio di personalità dell’illecito amministrativo, la trasmissibilità mortis causa, la non diretta applicabilità della prescrizione di cui all’art. 28 l. n. 689/1981 e l’irrilevanza del principio di irretroattività proprio delle misure punitive.
Ne deriva una conseguenza di particolare interesse pratico nelle vicende caratterizzate dalla lunga durata dei procedimenti di condono e di compatibilità paesaggistica: la morte dell’autore dell’abuso non determina, di per sé, l’estinzione della pretesa pecuniaria.
L’interrogativo decisivo non è, infatti, se l’erede possa essere chiamato a rispondere di una violazione che non ha commesso, interrogativo che presupporrebbe già risolta, in senso punitivo, la qualificazione della misura, bensì se l’obbligazione azionata dall’Amministrazione costituisca una conseguenza personale dell’illecito oppure l’equivalente patrimoniale della tutela ripristinatoria non più attuata sul bene. Accolta dal TAR questa seconda ricostruzione, viene meno la ragione sistematica dell’intrasmissibilità e l’obbligazione può conseguentemente essere ricompresa nel fenomeno successorio.
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