La verificazione è uno strumento istruttorio tipico del processo amministrativo, diverso dalla CTU e particolarmente rilevante nelle controversie che richiedono accertamenti contabili, economici e finanziari. Per il commercialista, però, occorre distinguere con attenzione tra competenza professionale, possibilità di assumere direttamente l’incarico e disciplina del compenso. L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 10/2024 e la più recente giurisprudenza del 2025-2026 hanno inoltre chiarito chi deve liquidare il compenso e davanti a quale giudice può essere contestato.
Verificatore nel processo amministrativo: perché interessa il commercialista
La figura del verificatore è meno conosciuta di quella del consulente tecnico d’ufficio, ma assume un’importanza crescente nel processo amministrativo, soprattutto quando il giudice deve ricostruire dati economici, contabili, tariffari o finanziari che non possono essere accertati sulla sola base della documentazione prodotta dalle parti.
La materia interessa direttamente i commercialisti. Il D.Lgs. n. 139/2005 include infatti tra le attività caratteristiche della professione le perizie, le consulenze tecniche, le ispezioni e revisioni amministrative e, espressamente, la “verificazione” in merito all’attendibilità di bilanci, conti, scritture e altri documenti contabili. Agli iscritti nella Sezione A è inoltre riconosciuta la competenza tecnica per assumere l’incarico di ausiliario del giudice. Il riconoscimento della competenza professionale individua le attività che il commercialista è qualificato a svolgere, ma non modifica i requisiti soggettivi previsti dal Codice del processo amministrativo per l’affidamento della verificazione.
Attenzione, però: la “verificazione” prevista dall’ordinamento professionale non coincide necessariamente con la verificazione processuale disciplinata dagli artt. 19 e 66 del Codice del processo amministrativo.
Questa distinzione, apparentemente terminologica, produce conseguenze concrete sulla nomina, sulle modalità di svolgimento dell’incarico e sulla liquidazione dei compensi.
Verificatore e CTU: incarichi e funzioni differenti
L’art. 19 c.p.a. consente al giudice amministrativo di farsi assistere da uno o più verificatori oppure, quando sia indispensabile, da uno o più consulenti tecnici.
La scelta non è neutra. Per espressa previsione dell’art. 19, comma 2, la verificazione è affidata a un organismo pubblico, estraneo alle parti del giudizio e munito di specifiche competenze tecniche. La consulenza tecnica, invece, può essere affidata anche a professionisti iscritti negli albi professionali o ad altri soggetti dotati di particolare competenza tecnica.
Il commercialista può essere nominato direttamente verificatore?
Per un commercialista questa differenza è essenziale. Il libero professionista può essere nominato direttamente CTU nel processo amministrativo quando siano necessarie competenze economico-aziendali o contabili. In senso tecnico, invece, il verificatore ex art. 66 è normalmente l’organismo pubblico individuato dal giudice. Delle operazioni è responsabile il capo dell’organismo verificatore, che può delegare gli adempimenti a un proprio funzionario qualora il giudice lo abbia autorizzato. La delega interna all’organismo pubblico non equivale alla nomina diretta di un libero professionista esterno.
Il D.Lgs. n. 139/2005 resta comunque molto importante: conferma che l’accertamento dell’attendibilità dei bilanci, dei conti e delle scritture, così come le consulenze tecniche e l’attività di ausilio al giudice, rientrano pienamente nell’area delle competenze professionali del commercialista.
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Profilo |
Verificazione |
CTU |
| Norma principale | artt. 19 e 66 c.p.a. | artt. 19 e 67 c.p.a. |
| Soggetto incaricato | organismo pubblico estraneo alle parti | anche professionista privato |
| Presupposto | accertamento tecnico/fattuale ritenuto utile | valutazione tecnica ritenuta indispensabile |
| Funzione prevalente | ricognitiva e accertativa | valutativa |
| Contraddittorio tecnico | meno strutturato | specificamente disciplinato dall’art. 67 |
| Commercialista libero professionista | non è, di regola, nominato direttamente quale organismo verificatore | può essere nominato direttamente |
| Disciplina del compenso | art. 66, comma 4, c.p.a. | rinvio dell’art. 67, comma 5, all’art. 66 |
La giurisprudenza ha più volte sottolineato questa diversità funzionale. La verificazione serve principalmente a completare la conoscenza di circostanze di fatto, mentre la CTU implica una vera valutazione tecnica necessaria per la decisione.
Quando l’accertamento contabile diventa decisivo
Il campo di applicazione è molto ampio. Si pensi a controversie in materia di tariffe pubbliche, affidamenti, concessioni, contributi, rendicontazione di risorse pubbliche, equilibrio economico-finanziario, costi ammissibili, piani economico-finanziari o determinazione di importi dovuti da un’amministrazione.
In questi casi il giudice può trovarsi davanti a migliaia di dati, serie contabili, registri, bilanci o metodologie di calcolo. L’ausiliario non deve decidere la causa, ma deve consentire al collegio di disporre di una base tecnica attendibile.
L’ausiliario non può sostituirsi al giudice
Il confine è importante: l’ausiliario non può sostituirsi al giudice nella valutazione giuridica, né all’amministrazione nell’esercizio di una discrezionalità amministrativa ancora riservata a quest’ultima. Deve rispondere ai quesiti formulati nell’ordinanza istruttoria e restare all’interno del mandato ricevuto.
È proprio in questa dimensione che la formazione del commercialista può assumere un rilievo particolare: ricostruzione dei flussi, analisi dei bilanci, verifica della documentazione contabile, determinazione dei costi, analisi finanziaria, ricostruzioni patrimoniali e applicazione di criteri economico-aziendali.
Nomina, quesiti e svolgimento della verificazione
L’art. 66 c.p.a. stabilisce che il collegio dispone la verificazione con ordinanza. Nel provvedimento vengono individuati l’organismo incaricato, i quesiti, il termine entro il quale devono essere completate le operazioni e quello per il deposito della relazione.
Il capo dell’organismo, o il delegato autorizzato dal giudice, assume la responsabilità delle operazioni.
L’ordinanza può anche stabilire un anticipo sul compenso, ponendone provvisoriamente il pagamento a carico di una parte. Al termine delle operazioni, l’organismo o il delegato deve presentare un’apposita istanza per ottenere la liquidazione definitiva del compenso.
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