In una gara d’appalto, la stazione appaltante deve controllare
solo l’offerta della prima classificata o anche quelle, molto
basse, degli altri concorrenti? Esiste un obbligo di verificarle
tutte, una per una? E se il forte ribasso di un concorrente rimasto
indietro in graduatoria finisce per abbassare i punteggi di tutti,
lo si può contestare davanti al giudice?
A questi interrogativi risponde il TAR Piemonte con la sentenza
n. 1920 del 1° ottobre 2026, che mette al centro non la
presunta insostenibilità di un’offerta lontana dal podio ma il
perimetro del potere di verifica dell’anomalia.
Nel sistema del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) la
verifica dell’offerta anormalmente bassa riguarda soltanto la
migliore offerta, cioè quella dell’operatore economico destinato a
eseguire il contratto, e non si estende alle offerte che seguono in
graduatoria, anche quando i loro ribassi appaiono sospetti.
I giudici leggono in questa chiave anche il comma 2 dell’art.
110, che non conferisce un potere generale di vagliare ogni offerta
che appaia troppo bassa ma detta la regola operativa con cui la
verifica va condotta, e trovano conferma della soluzione nel
principio del risultato, che controlli estesi e inutili finirebbero
per frustrare.
Gara OEPV finanziata dal PNRR e offerta della quinta
classificata
Il caso oggetto della sentenza riguarda una procedura aperta,
con bando ai sensi del D.Lgs. n. 36/2023, per un servizio di
rilievo topografico legato a strumenti di Digital Twin, da
aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa (OEPV) e finanziato con risorse del Piano nazionale di
ripresa e resilienza (PNRR).
Al primo posto si collocava un raggruppamento temporaneo di
imprese, seguito a pochi punti dalla ricorrente, che dopo
l’aggiudicazione chiedeva invano all’amministrazione di annullarla
in autotutela, mentre il servizio veniva nel frattempo affidato in
via d’urgenza.
Il ricorso al TAR investiva l’aggiudicazione, il diniego di
autotutela, la graduatoria e i verbali relativi alla valutazione
delle offerte economiche e all’attribuzione dei punteggi. Secondo
la seconda classificata, la stazione appaltante aveva limitato a
torto la verifica di anomalia alla prima, omettendo di vagliare
l’offerta di un altro raggruppamento, quinto in graduatoria, che a
suo dire non copriva neppure i costi minimi del servizio.
Un’omissione che, nella prospettazione di parte, avrebbe falsato
l’intera valutazione delle offerte. Veniva chiesta anche la
declaratoria di inefficacia del contratto.
Verifica dell’anomalia nel Codice dei contratti: cosa prevede
l’art. 110
Per comprendere la decisione dei giudici del TAR dobbiamo
circoscrivere il quadro normativo di riferimento. La procedura,
bandita dopo il 1° luglio 2023, ricade sotto il D.Lgs. n. 36/2023,
nel testo modificato dal D.Lgs. n. 209/2024 (Correttivo appalti),
che non ha toccato i primi due commi dell’art. 110.
La verifica dell’anomalia è il sub-procedimento con cui la
stazione appaltante accerta se un’offerta apparentemente troppo
bassa sia comunque congrua, seria, sostenibile e realizzabile.
L’art. 110,
comma 1, ne fissa l’oggetto stabilendo che «Le stazioni appaltanti
valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la
realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi
specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108,
comma 9, appaia anormalmente bassa».
Quanto al comma 2, la norma prevede che «In presenza di
un’offerta che appaia anormalmente bassa le stazioni appaltanti
richiedono per iscritto all’operatore economico le spiegazioni sul
prezzo o sui costi proposti, assegnando a tal fine un termine non
superiore a quindici giorni».
Sulla stessa linea si poneva la lex specialis, perché
il disciplinare di gara, non impugnato, riferiva la valutazione di
congruità alla migliore offerta, qualora risultasse anormalmente
bassa.
La stazione appaltante deve verificare le offerte non prime
classificate?
Alla luce di questo quadro, i giudici rilevano che tanto la
norma quanto la lex specialis prevedono di effettuare la
valutazione di anomalia soltanto nei confronti della prima
classificata. A sostegno, il TAR richiama la funzione
dell’istituto, che secondo il Consiglio di Stato (sentenza n.
8092/2025) tutela l’interesse pubblico alla scelta del miglior
contraente possibile ai fini dell’esecuzione, per cui l’esclusione
per anomalia è l’effetto di un giudizio di complessiva
inadeguatezza dell’offerta rispetto al fine da raggiungere.
Il TAR giudica questa impostazione pienamente compatibile con il
principio del risultato di cui all’art. 1 del Codice, che verrebbe
frustrato se la celerità della procedura fosse compromessa da
controlli inutili. Estendere la verifica a ogni offerta sarebbe
illogico e rischierebbe solo di aggravare senza giustificazione il
procedimento, per cui il controllo va riservato all’operatore che
sarà tenuto a eseguire il servizio. Le censure sono dunque
infondate.
L’art. 110, comma 2, è una regola operativa e non un potere
autonomo
Per le stesse ragioni, secondo il TAR, il comma 2 dell’art. 110,
che disciplina la richiesta scritta di spiegazioni sul prezzo o sui
costi, non può essere inteso come attributivo del potere
discrezionale di valutare la congruità di ogni offerta che appaia
anormalmente bassa, ma come una regola operativa per verificare
l’offerta. In altre parole, il comma 2 stabilisce come si conduce
la verifica, mentre quale offerta debba esservi sottoposta resta
indicato dal comma 1.
Si può contestare l’offerta anomala di un concorrente non primo in
graduatoria?
Accertata la corretta applicazione della norma e della lex
specialis, per il TAR le censure volte a dimostrare
l’incongruità dell’offerta della quinta classificata sono
inammissibili, perché hanno a oggetto poteri amministrativi non
ancora esercitati. La formula ricalca quella dell’art. 34, comma 2,
del codice del processo amministrativo (allegato 1 al D.Lgs. n.
104/2010), che la sentenza non richiama ma che esprime lo stesso
limite, stabilendo che «In nessun caso il giudice può pronunciare
con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati».
Rito PNRR e controinteressato pretermesso: come si integra il
contraddittorio
Sul piano processuale, il TAR respinge l’eccezione di
inammissibilità sollevata dall’aggiudicataria per la mancata
notifica del ricorso al raggruppamento quinto classificato. Poiché
le censure investono anche la sua offerta, quel raggruppamento
assume la veste di controinteressato, ma la notifica ad almeno uno
dei controinteressati basta a rendere ammissibile il ricorso,
essendo sufficiente integrare il contraddittorio nei confronti del
soggetto pretermesso, integrazione che nel caso esaminato era già
avvenuta in esecuzione di un’ordinanza collegiale.
La stessa ordinanza aveva esteso il contraddittorio anche alle
amministrazioni centrali titolari degli interventi del Piano, dopo
aver rilevato che l’appalto era finanziato con risorse PNRR e
quindi soggetto al rito accelerato di cui all’art. 12-bis del
Decreto-Legge n. 68/2022, il cui comma 4 qualifica quelle
amministrazioni come parti necessarie di questi giudizi.
Un ribasso estremo può alterare i punteggi degli altri
concorrenti?
Dal punto di vista tecnico-operativo, la vicenda tocca un nervo
scoperto delle gare OEPV. Con formule relative il ribasso più alto
diventa il termine di paragone per tutti, e un’offerta molto bassa
di un concorrente non in posizione utile per l’aggiudicazione può
comprimere i punteggi degli altri. È verosimilmente questo il
pregiudizio che la ricorrente intendeva far valere impugnando i
verbali nella parte relativa all’attribuzione dei punteggi, anche
se la sentenza non indica la formula adottata dal disciplinare.
Letta in questa chiave, la pronuncia restituisce alla verifica
di anomalia la sua funzione, che non è correggere gli effetti
aritmetici di un ribasso aggressivo ma garantire che il contratto
sia eseguito da chi ha presentato un’offerta sostenibile. Pur senza
che la sentenza lo dica, ne discende che, se la prima classificata
venisse esclusa, sarebbe l’offerta successiva a diventare la
migliore, e su di essa, qualora apparisse a sua volta anormalmente
bassa, si sposterebbe la verifica.
In una prospettiva di sistema, il presidio contro le distorsioni
dei punteggi va cercato a monte, nella formula economica che la
stazione appaltante calibra nella lex specialis, ed è
sulle regole di gara, non sulla mancata verifica dell’offerta
altrui, che l’operatore può eventualmente appuntare le proprie
contestazioni.
Verifica di anomalia e principio del risultato, la lezione della
sentenza
In conclusione, il TAR Piemonte ha respinto il ricorso e, con
esso, le domande rivolte contro il contratto, già stipulato e
concluso, e ogni pretesa risarcitoria.
Ciò significa che la stazione appaltante che concentra la
verifica sulla migliore offerta, in coerenza con il disciplinare,
non incorre in un vizio della procedura per non aver esaminato i
ribassi dei concorrenti che seguono. D’altro canto, per l’operatore
che teme l’effetto di un’offerta stracciata sui propri punteggi, la
contestazione dell’omessa verifica si rivela una strada chiusa.
La sentenza si inserisce nel filone che legge la verifica di
anomalia in chiave funzionale, come presidio dell’esecuzione e non
come controllo diffuso sulla gara, e che trova nel principio del
risultato il proprio criterio di misura. Un controllo a tappeto, in
fondo, non renderebbe la gara più giusta, la renderebbe soltanto
più lenta.
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