ll punto centrale, in una frase:
Il Comune può consentire il cambio d’uso degli edifici esistenti e, nello stesso ambito urbanistico, vietarlo invece per gli edifici ancora da realizzare o in corso di realizzazione. Non esiste alcun obbligo di trattare le due fattispecie nello stesso modo.
La sentenza Corte costituzionale n. 161/2026 è particolarmente importante per il rapporto tra cambio di destinazione d’uso, recupero del patrimonio edilizio esistente e potestà pianificatoria comunale.
La conclusione, però, va letta con attenzione: la Corte dichiara le questioni di costituzionalità “non fondate”, ma lo fa perché respinge l’interpretazione restrittiva della legge regionale sulla quale il TAR aveva costruito il dubbio di costituzionalità.
In soldoni, la Consulta afferma che il Comune può consentire il cambio d’uso degli edifici esistenti e, nello stesso ambito urbanistico, vietarlo invece per gli edifici ancora da realizzare o in corso di realizzazione. Non esiste un obbligo di trattare le due fattispecie nello stesso modo, come invece sostenuto da un’altra parte, andando a comprimere i poteri pianificatori locali.
Partiamo dal caso particolare
Il caso riguarda un fabbricato esistente in Puglia per il quale era stato richiesto un permesso di costruire finalizzato al recupero e al mutamento di destinazione d’uso da direzionale a residenza.
L’immobile si trova in una zona urbanistica mista nella quale il PRG prevede normalmente uso residenziale e terziario; l’istanza del P.d.C. era stata presentata ai sensi dell’art. 8-bis della legge regionale Puglia n. 33/2007, ossia una disposizione finalizzata a favorire il riuso del patrimonio edilizio esistente mediante cambi di destinazione d’uso in deroga alla pianificazione.
In origine il Comune aveva consentito il cambio d’uso per gli edifici esistenti, tuttavia dopo la modifica regionale del 2021 aveva deciso di continuare a consentirlo per questi ultimi, ma non per le costruzioni ancora da realizzare o in corso di realizzazione, al fine di non aggravare il carico urbanistico.
Questa scelta fu però censurata dal Consiglio di Stato con la sentenza Cons. Stato, sez. IV, 20 agosto 2024, n. 7179, secondo cui il Comune non avrebbe potuto differenziare le due categorie: una volta ammessa la deroga nella zona, avrebbe dovuto applicarla unitariamente. Questa decisione impediva una disciplina puntuale sui cambi d’uso, provocando per certi aspetti una riassimilazione tra le due tipologie di intervento.
Per adeguarsi a tale pronuncia, il Comune adottò una nuova deliberazione vietando il cambio d’uso sia per gli edifici ancora da realizzare sia per quelli esistenti.
Le due norme regionali da leggere insieme
L’art. 8-bis della legge regionale Puglia n. 33/2007 stabilisce che, per favorire il riuso e il recupero del patrimonio edilizio esistente, i Comuni possono consentire mutamenti di destinazione d’uso di immobili legittimamente edificati nelle zone territoriali che lo strumento urbanistico prevede a destinazione mista.
Non esiste quindi un diritto automatico del privato al cambio d’uso: occorre una scelta comunale.
Il comma 2 richiede inoltre una deliberazione del Consiglio comunale e il rispetto di condizioni urbanistiche e ambientali, comprese le quantità minime di spazi pubblici, verde e parcheggi necessarie per la nuova destinazione.
Successivamente, l’art. 27, comma 1, della legge regionale Puglia n. 51/2021 ha stabilito che tali norme «si applicano, altresì» agli interventi non ancora realizzati o in corso di realizzazione previsti da piani di lottizzazione approvati e convenzionati. Proprio sull’avverbio «altresì» si concentra la controversia.
Il “vincolo di inscindibilità” contestato dal TAR
Secondo il TAR Puglia che sollevato la questione di costituzionalità, anche sulla base della sentenza del Consiglio di Stato n. 7179/2024, il meccanismo normativo avrebbe imposto questo risultato di sincronizzazione delle disposizioni tra edifici nuovi ed esistenti:
se il Comune consente il cambio d’uso per gli edifici esistenti, deve consentirlo anche per quelli ancora da costruire; viceversa, se deve escluderlo per le nuove costruzioni a causa della carenza di standard urbanistici, deve vietarlo anche per gli edifici esistenti.
È quello che la sentenza definisce “vincolo di inscindibilità”, comportante la reciprocità tra i due ambiti; per dirla male, o tutti o nessuno.
Il TAR Puglia riteneva irragionevole che un problema urbanistico riferibile alle nuove costruzioni potesse impedire il recupero di un fabbricato esistente, anche quando quest’ultimo fosse autonomamente compatibile sotto il profilo urbanistico. Da qui i dubbi di costituzionalità rispetto agli artt. 3, 9, 97 e 118 Cost.
La Corte costituzionale esclude l’automatismo
Secondo la Corte Costituzionale, quando il suddetto articolo 27 stabilisce che le norme dell’art. 8-bis «si applicano, altresì» agli interventi ancora da realizzare o in corso di realizzazione, non impone affatto che le due categorie ricevano la stessa disciplina concreta, significa soltanto che anche gli interventi previsti dai piani di lottizzazione entrano astrattamente nell’ambito applicativo dell’art. 8-bis.
Rimane però intatta la previsione fondamentale della norma: «i Comuni possono».
La facoltà riconosciuta ai Comuni vale quindi autonomamente per entrambe le categorie, cioè in maniera disgiunta tra edifici esistenti e quelli in corso di realizzazione o ancora da realizzare; il Comune può decidere discrezionalmente se consentire o meno il cambio d’uso, indipendentemente dalla scelta effettuata per gli immobili già esistenti.
La Consulta utilizza una distinzione molto efficace: l’art. 27 incide sull’an della riferibilità astratta della disciplina a una categoria più ampia di interventi, ma non elimina il potere comunale di decidere il quomodo della concreta applicazione territoriale.
In altre parole:
- la disciplina può astrattamente riguardare anche immobili nuovi o in corso di realizzazione;
- il Comune non è però obbligato ad applicarla nello stesso modo agli edifici esistenti.
Può dunque differenziare le due fattispecie in funzione delle specificità del contesto e delle esigenze urbanistiche.
Il Comune può consentire il cambio d’uso all’esistente e vietarlo al nuovo
Questa è la conseguenza operativa più importante e utile per chi redige strumenti urbanistici comunali: la Corte afferma espressamente che i Comuni possono consentire i mutamenti d’uso degli immobili esistenti anche quando abbiano deciso di escluderli per quelli ancora da realizzare o in corso di realizzazione (e qui si deve rammentare anche il regime parzialmente liberalizzato dalla L. 105/2024). Non esiste quindi alcun principio di necessaria uniformità tra:
- patrimonio edilizio legittimamente esistente;
- edifici in corso di realizzazione;
- edifici ancora da realizzare nell’ambito dei piani di lottizzazione considerati dalla normativa regionale.
Le relative valutazioni possono essere separate e disgiunte tra loro.
Il precedente del Consiglio di Stato n. 7179/2024
La Corte costituzionale precisa inoltre che la sentenza del Consiglio di Stato n. 7179/2024 non costituisce “diritto vivente”: un singolo precedente giurisprudenziale non realizza infatti quell’interpretazione consolidata, reiterata e uniforme necessaria per integrare un vero diritto vivente.
La Corte non annulla naturalmente la sentenza del Consiglio di Stato, ma fornisce della normativa regionale un’interpretazione opposta, perchè in sintesi:
- Consiglio di Stato n. 7179/2024: il Comune non può differenziare.
- Corte costituzionale n. 161/2026: il Comune può differenziare.
Perché la questione viene dichiarata “non fondata”
A prima vista potrebbe sembrare contraddittorio. Se l’obbligo di trattare insieme edifici esistenti e nuovi produce risultati irragionevoli, perché la Corte non dichiara incostituzionale la legge?
Perché, secondo la Consulta, quell’obbligo non è contenuto nella legge, è il risultato dell’interpretazione adottata dal TAR e dal precedente del Consiglio di Stato. Una volta interpretate correttamente le disposizioni:
- non esiste alcun automatismo;
- non esiste alcun vincolo di inscindibilità;
- il Comune può differenziare le situazioni tra esistente e nuove costruzioni;
Per questo le questioni vengono dichiarate non fondate.
Conclusioni
Occorre però evitare una lettura eccessivamente estensiva, per evitare un’interpretazione distorta: la Corte non ha affermato che gli immobili esistenti abbiano automaticamente diritto al cambio di destinazione d’uso di qualunque tipo. Non si legge né si interpreta che semplificazioni “Salva Casa” siano state superate.
Caso mai, essa afferma che il Comune può valutare il regime pianificatorio dei mutamenti d’uso separatamente rispetto alle nuove costruzioni. Restano quindi fermi la disciplina regionale, la deliberazione comunale richiesta dall’art. 8-bis, la compatibilità ambientale, la funzionalità urbanistica, gli standard, il verde e i parcheggi, oltre alle norme in materia di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico e accessibilità. Pertanto, risulta confermata l’autonomia decisionale del Comune in queste scelte, e non significa liberalizzazione selvaggia del privato al mutamento d’uso.
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