Si può cambiare la destinazione d’uso di un edificio esistente
se il Comune la vieta per le nuove costruzioni? Il Comune è
obbligato a trattare allo stesso modo vecchi fabbricati e lotti
ancora da costruire? E se il Comune chiude l’intera zona, il
permesso negato è davvero inevitabile?
La risposta arriva dalla Corte costituzionale con la sentenza
del 6 ottobre 2026, n. 161, secondo cui in Puglia il
Comune può consentire il cambio di destinazione d’uso degli
edifici esistenti nelle zone miste anche quando decide di
non ammetterlo per gli immobili ancora da realizzare nei piani di
lottizzazione.
Per chi ha un fabbricato legittimo e vuole trasformare uffici in
abitazioni, vuol dire che la sua richiesta non deve per forza
seguire la sorte dei lotti ancora vuoti, e che le carenze di
parcheggi e servizi legate alle nuove costruzioni non obbligano il
Comune a bloccare anche il recupero del suo edificio.
Cade così l’idea che la legge regionale imponesse un pacchetto
unico, da prendere o lasciare per l’intera zona. L’art. 27 della
Legge regionale Puglia n. 51/2021 si limita ad allargare la deroga
agli interventi non ancora realizzati, e per la Consulta questo
significa che il Comune può decidere in modo diverso per ciascuna
delle due categorie.
Né basta un’unica sentenza del Consiglio di Stato a trasformare
una lettura diversa in regola valida per tutti; e neppure la
pronuncia apre a un via libera generalizzato, perché il cambio
d’uso resta una scelta del Comune e richiede comunque le dotazioni
minime di parcheggi, verde e servizi previste per la nuova
funzione.
Cambio d’uso da uffici a residenze in zona mista: la vicenda
La controversia è nata dal diniego del permesso di costruire che
una società aveva chiesto per recuperare un fabbricato esistente e
convertirlo da uffici a residenze. L’immobile si trova in una zona
mista, dove il piano regolatore consente di norma residenza e
terziario al 50% ciascuno, e la richiesta si fondava sulla norma
regionale che permette ai Comuni di autorizzare, nelle aree da loro
individuate, cambi d’uso in deroga al piano.
Il Comune aveva aperto la deroga in quella zona ai fabbricati
esistenti e, quando la Regione l’aveva estesa agli interventi non
ancora realizzati o in corso di realizzazione, l’aveva mantenuta
per l’esistente escludendo i nuovi interventi, per non aggravare il
carico urbanistico. Quella scelta selettiva era stata però
censurata dal TAR, con una sentenza
confermata dal Consiglio di Stato, in un giudizio promosso da
un altro soggetto per un diverso immobile, sul presupposto che la
legge imponesse un trattamento unitario nella stessa zona. Per
adeguarsi, il Comune aveva vietato il cambio d’uso nell’intera
zona, anche per l’esistente, e su questa base ha respinto
l’istanza.
La società ha impugnato il diniego e la delibera, ritenuta
contraria alla finalità di riuso della legge regionale. Il TAR
Puglia, convinto che il testo della norma non consentisse una
lettura diversa, ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale in riferimento agli artt. 3, 9, 97 e 118 della
Costituzione, nella parte in cui la legge non permette ai Comuni di
trattare in modo differenziato il recupero dell’esistente e le
nuove costruzioni nella stessa zona.
Deroga regionale sui cambi d’uso: cosa prevedono le norme
Il perimetro normativo è segnato dall’art. 8-bis della Legge
regionale Puglia n. 33/2007, introdotto nel 2014, secondo cui i
Comuni, per favorire il riuso e il recupero del patrimonio edilizio
esistente, possono consentire mutamenti di destinazione d’uso di
immobili legittimamente edificati, con o senza opere e senza
incrementi volumetrici oltre le previsioni del piano, nelle zone
che lo strumento urbanistico generale prevede a destinazione
mista.
Serve una delibera del Consiglio comunale che, secondo criteri
di compatibilità ambientale e funzionalità urbanistica, individui
le parti del territorio interessate, garantendo le quantità minime
di spazi pubblici per attività collettive, verde e parcheggi
previste per la nuova destinazione e il rispetto delle norme di
sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico e accessibilità.
Il cambio d’uso va poi assentito con il titolo edilizio richiesto
per il tipo di intervento, previo pagamento, quando dovuto, del
contributo di costruzione previsto dall’art. 16 del d.P.R. n.
380/2001 (Testo Unico Edilizia).
Su questo impianto si innesta l’art. 27, comma 1, della Legge
regionale Puglia n. 51/2021, secondo cui le norme dell’art. 8-bis
si applicano, altresì, agli interventi non ancora realizzati o in
corso di realizzazione previsti dai piani di lottizzazione
approvati e convenzionati alla data di entrata in vigore della
stessa legge del 2021. La disposizione non modifica il testo
dell’art. 8-bis ma ne allarga il raggio.
Edifici esistenti e nuove costruzioni: perché per la Consulta il
Comune può distinguere
Su questo sfondo, la Consulta afferma che l’art. 27 si limita a
estendere l’applicabilità dell’art. 8-bis, con la conseguenza che
la stessa facoltà di consentire o meno il cambio d’uso vale
«altresì» per gli immobili da realizzare e può essere esercitata a
prescindere dalla decisione assunta per i fabbricati esistenti. La
norma incide sull’an, cioè su quali interventi rientrano
astrattamente nella deroga, ma non sottrae al Comune il
quomodo, cioè il modo in cui applicarla sul territorio,
differenziando le due fattispecie secondo i contesti e nel rispetto
dei criteri di compatibilità ambientale e funzionalità urbanistica
dell’art. 8-bis.
La lettura teleologica porta allo stesso approdo. Solo il cambio
d’uso dell’esistente realizza il riuso che l’art. 8-bis persegue,
mentre quello degli immobili ancora da costruire è per definizione
inidoneo a farlo e incide necessariamente sul carico urbanistico e
sugli standard. Un obbligo di decisione unitaria rischierebbe di
indurre i Comuni a negare il recupero dell’esistente soltanto per
la carenza di dotazioni generata dai nuovi interventi, e
l’argomento del TAR finisce per essere, agli occhi dei giudici, la
conseguenza del significato sbagliato attribuito a
quell’avverbio.
Né quella lettura può dirsi diritto vivente, perché la sentenza n.
7179/2024 di Palazzo Spada, resa in un altro giudizio e su
un’altra delibera, resta un precedente isolato, mentre il diritto
vivente richiede un’interpretazione consolidata, reiterata e
uniforme.
Così interpretate, le norme superano tutti i dubbi. Non violano
l’art. 3 della Costituzione, perché consentono di trattare
diversamente situazioni diverse; non contrastano con l’art. 9,
perché un riuso più ampio dell’esistente evita l’espansione verso
nuove aree e favorisce la manutenzione attiva del territorio; non
ledono gli artt. 97 e 118, perché la pianificazione comunale, che
la Corte colloca nel nucleo dell’autonomia dei Comuni e che il
legislatore regionale non può comprimere fino a negarla, resta
pienamente esercitabile.
Mutamento d’uso e carico urbanistico: cosa cambia per progettisti e
uffici tecnici
Guardata con gli occhi del progettista, la pronuncia separa due
verifiche che la lettura unitaria aveva fuso in una sola. Nel riuso
dell’esistente il controllo degli standard riguarda il passaggio
dalla vecchia alla nuova funzione di un volume già presente nel
tessuto urbano, mentre per i volumi ancora da realizzare investe le
dotazioni su cui il piano di lottizzazione è stato convenzionato, e
tenere distinti i due conti permette di motivarli
separatamente.
Sul piano sistematico, anche se la pronuncia non si
autodefinisce in questi termini, si tratta di una sentenza
interpretativa di rigetto, che lascia in vigore le norme e non ha
l’efficacia generale di una declaratoria di illegittimità, ma
preclude al giudice rimettente di applicarle nel significato
disatteso. Il diniego e la delibera che lo ha preceduto non sono
stati giudicati dalla Corte, e la loro sorte resta affidata al
TAR.
Prima di un’istanza in deroga occorre quindi leggere la delibera
comunale vigente, capire se distingue tra esistente e nuovo o se ha
adottato un divieto uniforme ritenendolo imposto dalla legge, e
documentare le dotazioni della nuova destinazione. Sul rapporto con
l’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia è utile il Quaderno
LP sul cambio di destinazione d’uso dopo il Salva Casa, mentre
i limiti delle semplificazioni nazionali sono ricostruiti nel
commento al TAR Lazio sul cambio d’uso al primo piano e nei
seminterrati.
Cambio di destinazione d’uso in zona mista: le conclusioni
operative
In conclusione, la Corte costituzionale ha dichiarato non
fondate tutte le questioni sollevate dal TAR Puglia, sulla base di
una lettura delle norme regionali che riconosce ai Comuni la
possibilità di distinguere tra edifici esistenti e interventi
previsti dai piani di lottizzazione.
La postura che la decisione impone è di metodo. Le
amministrazioni che hanno esteso il divieto all’intera zona solo
perché lo ritenevano imposto dalla legge hanno ora, è ragionevole
ritenere, lo spazio per riconsiderare quella scelta con una
delibera motivata sulle dotazioni di ciascuna categoria, fermi gli
effetti dei giudicati già formati; ai professionisti tocca
costruire istanze che dimostrino la sostenibilità del nuovo carico
per l’edificio da recuperare, senza appoggiarsi alle valutazioni
fatte per i lotti ancora vuoti.
La pronuncia si inserisce nel costante orientamento, richiamato
dalla stessa Consulta, che tutela la pianificazione comunale da
compressioni eccessive del legislatore regionale. Il riuso
dell’esistente, in fondo, smette di pagare il conto delle
costruzioni che non ci sono ancora.
Cambio di destinazione d’uso degli edifici esistenti: le domande
più frequenti
In Puglia il Comune può consentire il cambio d’uso degli
edifici esistenti in zona mista e negarlo agli interventi ancora da
realizzare?
Sì. Secondo la Corte costituzionale (sentenza n. 161/2026),
l’art. 8-bis della Legge regionale Puglia n. 33/2007, esteso
dall’art. 27 della Legge regionale Puglia n. 51/2021 agli
interventi previsti dai piani di lottizzazione approvati e
convenzionati, consente al Comune di decidere separatamente per le
due categorie, nel rispetto dei criteri fissati dalla legge
regionale.
La sentenza del Consiglio di Stato n. 7179/2024 impone ancora
un trattamento unitario?
Non come regola generale. La Consulta ha escluso che quella
pronuncia, isolata e resa in un altro giudizio, costituisca diritto
vivente e ha adottato la lettura opposta, ferma restando
l’efficacia dell’annullamento già pronunciato in quella causa.
Il proprietario di un edificio esistente ha diritto al cambio
d’uso in zona mista?
Non in automatico. Il cambio d’uso in deroga resta una facoltà
del Comune, esercitata con delibera consiliare, e richiede comunque
le dotazioni minime di spazi pubblici, verde e parcheggi previste
per la nuova destinazione, oltre al titolo edilizio necessario per
l’intervento.
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